加强制度建设 深入推进备案审查工作

规范性文件备案审查是各级人大及其常委会保证宪法法律有效实施的重要手段，是推动人大工作与时俱进、增强人大监督实效的重要途径。十八届四中全会从完善宪法监督制度的高度，明确要求加强备案审查工作。新修正的立法法对规范性文件的主动审查以及审查、研究意见的反馈和公开提出了新的要求。在全面推进依法治国的新的历史起点上，如何加强备案审查制度能力建设，深入推进规范性文件备案审查工作，已成为各级人大常委会的一项重要任务。

山西省人大常委会高度重视备案审查工作，通过加强备案审查制度建设，完善备案审查体制机制，不断推进备案审查工作的深入开展。2011年以来，主任会议相继制定了《规范性文件备案审查工作规程》、《加强全省人大规范性文件备案审查工作的意见》。今年3月，省十二届人大常委会第十九次会议通过了《山西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，为备案审查工作提供了法制保障。

一、加强备案审查制度建设，是全面推进依法治国的迫切需要

（一）加强备案审查制度建设是深入落实十八届四中全会精神的迫切需要。党的十八大和十八届三中、四中全会对备案审查工作提出了新要求，四中全会特别强调加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。针对山西出现的系统性、塌方式腐败，省委提出了“六权治本”的要求（即依法确定权力、科学配置权力、制度约束权力、阳光行使权力、合力监督权力、严惩滥用权力），省委十届六次全会明确提出，完善规范性文件备案审查制度，制定出台规范性文件备案审查条例。加强备案审查制度建设，是落实中央部署要求和山西省委“六权治本”要求的具体体现，具有重要的现实意义。

（二）加强备案审查制度建设是推进法治政府建设的迫切需要。依法行政是依法治国的重要组成部分，也是建设法治政府的核心。加强规范性文件备案审查工作，是全面推进依法行政、建设法治政府的必然要求。规范性文件是政府和部门贯彻法律法规、实施行政管理、做出行政决策、发布行政决定和命令的重要方式和主要载体，是具体行政行为的直接依据。规范性文件是否合法、适当，直接关系到行政活动的合法性和行政行为的效果，关系到人民群众的法定权利和正当利益，关系到政府的公信力和执行力。实行备案审查制度，及时纠正违法的抽象行政行为，能够从源头上防止“红头文件”超越法定程序和权限，乱设处罚、许可、强制和收费，减损相对人权力，增加相对人义务等，是规范行政行为、促进依法行政、建设法治政府的重要手段。

（三）加强备案审查制度建设是深入推进人大法律监督工作的迫切需要。规范性文件备案审查，是宪法和法律赋予人大及其常委会的法律监督职权。但由于种种原因，这项职权的行使并没有真正到位。实际工作开展中，规范性文件概念不清、报备不及时、备案审查工作机构不健全、审查力量严重不足、审查标准难以把握、审查质量不高、审查发现的问题纠正难等问题，都影响着备案审查工作的深入开展，这就需要我们从建章立制入手，从制度上进行顶层设计，通过健全完善制度，破解发展难题，加快推进备案审查工作，增强人大法律监督实效。

二、加强制度建设，着力解决备案审查的重点问题

加强备案审查制度建设，应把当前备案审查中存在的突出问题作为重点。为此，我省备案审查条例坚持问题导向，在统一审查程序、审查标准的基础上，着重从以下几个方面做出了具体规定。

（一）明确了规范性文件的内涵和外延。在调研和全省备案审查工作会议上，市县人大常委会提出，规范性文件的概念太过抽象，实践中不易把握。在我省备案审查条例起草过程中，我们认真分析规范性文件的法定性、普遍适用性、外部性、公开性等基本特征，从规范性文件的内容以及制定权限、适用范围、适用方式上准确鉴别是否属于报备范围。根据立法法和监督法的有关规定，在条例的第二条明确了规范性文件概念的内涵，是指依照法定权限和程序制定的，涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具有普遍约束力，在一定时期内可以反复适用、公开发布的文件，然后又列举了六种规范性文件的表现形式，即省人民政府制定的规章；依法享有立法权的市人民政府制定的规章；省人民政府、依法享有立法权的市人民政府根据地方性法规授权制定的与地方性法规相配套的文件；依法享有立法权的市人民代表大会常务委员会对其制定的地方性法规作出的立法解释；市、县（市、区）人民代表大会及其常务委员会、乡（镇）人民代表大会作出的决议、决定；县级以上人民政府发布的决定、命令和以县级以上人民政府办公厅（室）文件发布的人民政府作出的办法、规定等。通过这种方式进一步明确了规范性文件报送类型，有助于备案审查机关和报送机构准确把握报送范围。

（二）明确了开展备案审查工作的原则和方法。立法过程中，通过凝练制度要旨和核心内容形成的法律原则，不但有提纲挈领、全面指导实践的作用，而且便于制度主体在具体工作中遵循。因此，我省备案审查条例第四条明确规定，规范性文件备案审查工作应当坚持报备规范、统一受理、分工负责、依法审查、有错必纠的原则。同时规定，实行主动审查与被动审查相结合、普遍审查与重点审查相结合的工作方式。主动审查是备案审查工作机构和人大及其常委会的各有关机构对报备的规范性文件，直接开展审查工作。被动审查就是通过提出审查要求和审查建议来启动审查程序。普遍审查就是要做到有件必审，重点审查主要针对涉及改革发展稳定和人民群众切身利益、社会普遍关注重大问题等方面的规范性文件，综合运用多种审查方式，加大审查力度，扩大影响。

（三）明确了规范性文件的报备要求。依法报备规范性文件是备案审查的基础，及时、全面、规范地报送备案材料是开展好备案审查工作的第一步。因此，我省备案审查条例对规范性文件的报送备案作了专章规定：一是规定了制定机关应当确定规范性文件的报送机构，负责规范性文件的报送备案以及与备案审查工作机构的沟通协调。二是规定了向本级人大常委会和上一级人大常委会报送备案的规范性文件种类。三是规定了报送时限、报送文件内容、形式要求等。同时，为了便于审查机关了解情况，提高审查的针对性，明确制定机关报送的相关说明应当包括制定、修改或者废止规范性文件的必要性、程序、法律法规依据、主要内容、起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况和其他需要说明的问题。四是为了进一步督促制定机关按时报送，规定了制定机关未按要求报送规范性文件要承担相关责任。

（四）明确了备案审查工作机构和有关机构的职责分工，建立健全备案审查工作运行机制。规范性文件备案审查是人大常委会的重要职责，不仅需要发挥备案审查机构组织审查、协调指导的职能作用，更需要充分发挥代表大会专门委员会和常委会工作机构的专业审查作用，共同完成备案审查工作，切实提高审查质量。我省备案审查条例确立了备案审查机构独立接收、有关机构同步审查、交换意见、专家学者参与审查、主任会议研究把关的运行机制。明确了备案审查工作机构和有关机构都承担规范性文件的审查职能，都可以采用规定的审查手段，进行审查提出审查意见，都有权向主任会议报告，都有权提出撤销规范性文件的建议。所不同的是，有关机构只对按照常委会职责分工范围内的规范性文件进行审查，而备案审查工作机构要对所有报备的规范性文件都进行审查，同时作为规范性文件备案审查工作的专职机构，还要独立承担规范性文件的接收登记、分送有关机构审查、开展业务指导、综合协调等有关工作。主任会议对备案审查机构或者有关机构的审查意见进行研究，认为规范性文件应当予以纠正的，向制定机关提出书面审查意见。

（五）明确了多样化的审查方式。组织审查是备案审查工作的重心，考虑到仅仅依靠书面审查方式和向制定机关简单了解情况，手段单一，审查效果不能达到备案审查制度设计的初衷，我省备案审查条例规定，备案审查工作机构和有关机构在审查时，可以采用五种审查方式或者审查手段。一是可以要求报送机构说明情况、提供报备材料之外的补充材料，进行书面审查。二是可以征求规范性文件审查咨询专家学者的意见、组织召开规范性文件备案审查论证会议，为审查规范性文件提供决策参考。三是可以组织召开备案审查工作机构和有关机构共同参加的规范性文件联合审查会议。四是可以邀请人大常委会组成人员、人大代表就规范性文件涉及的内容开展专项调研、视察。五是听取制定机关关于规范性文件相关内容的专项报告。审查方式的多样化，既能突出人大常委会在备案审查制度中的主体地位，又能发挥人大及其常委会各工作机构的统专结合的优势，还能有效吸收专家学者意见，这样不仅有利于提高审查效率和质量，同时能够在一定程度上缓解基层人大审查力量的不足。

（六）明确提出加强备案审查工作机构和队伍建设。加强备案审查工作机构设置和队伍建设，是提高规范性文件备案审查工作质量的重要基础。但限于编制审批等多重因素，我省各级人大常委会备案审查工作机构队伍建设滞后，审查能力不足，制度不够完善，制约备案审查工作的深入开展。为了保障规范性文件备案审查工作的开展，我省备案审查条例规定了具体措施。一是明确了县级以上人大常委会备案审查工作机构的职责。二是明确要求县级以上人大常委会应当建立健全备案审查工作机构，配备专业人员，提高备案审查工作水平。同时，明确县级以上人民政府应当将规范性文件备案审查工作的日常办公经费以及业务培训、调研、咨询、论证等经费列入财政预算。这样规定，旨在为备案审查提供专门机构、专业人才以及经费的支撑，落实中央和省委对备案审查工作的要求，保证人大备案审查工作的顺利开展，切实维护国家法制统一。

三、加强制度建设，推进备案审查工作的科学化、现代化

习近平同志强调，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。我们应该站在全面推进依法治国，健全宪法实施和监督的高度，紧紧围绕备案审查工作“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，进一步加强制度体系的科学建设，激发备案审查应有的活力，推动备案审查工作。

（一）增强制度体系建设的科学性。科学的制度体系能够事半功倍地促进规范性文件备案审查工作。一是要加强对法规及其他制度设计的组织领导，根据规范性文件备案审查工作规律，制定出相应的规划，构建制度体系的总体框架，使规范性文件备案审查制度建设遵循依法治国的总体部署，与新时期的立法精神相统一，找准备案审查在宪法监督和实施中的位置，把好制度建设的顶层设计关。二是要深化理论研究。认真梳理总结规范性文件备案审查经验做法，积极研究规范性文件备案审查工作的新情况新问题，对存在“不适当”情形的规范性文件，不断深化其特点规律的认识把握，找准推动工作的关键点，为提升制度的前瞻性、针对性提供理论支撑。三是要深入调研论证。健全完善调研论证的相关制度，对调查研究、科学论证、征求意见等各关键环节进行规范，最大限度地倾听民声、征求民意、集中民智，做好论证分析，确保制度的内容客观公正、切实可行，增强备案审查的实效性。

（二）完善配套落实机制，增强整体性建设。我省的备案审查条例根据立法法、监督法的有关规定，结合基层人大的一些实践经验，探索性地提出了一些审查制度，有些规定还比较宏观，需要在实践中不断配套完善，以增强制度建设的系统性、整体性和实效性。在下一步的工作中，要逐步完善备案审查工作机构工作规程，建立健全规范性文件审查咨询论证制度，制定规范性文件审查咨询专家库工作办法，建立向制定机关或者审查提起人作出相应反馈的备案回执制度，人大常委会对不适当规范性文件的跟踪监督制度，以及对相关责任人的追究制度，形成各项制度统分结合、前后呼应、左右关联、上下联动，整体推进全省备案审查工作的深入开展。

（三）建立健全党委、人大、政府备案审查的衔接联动机制。目前，我国实行分领域备案、各负其责的备案工作体系。中共中央、全国人大、国务院分别对相应的规范性文件进行备案审查。四中全会决定要求把所有的规范性文件全部纳入备案审查范围，实现备案审查的全覆盖，中共中央办公厅制发了建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见。我们要认真落实中央精神，主动配合党委，建立完善人大与党委、政府有序畅通的备案审查线索转送、征求意见、联合审查、信息沟通、会商协调等制度，形成审查监督合力。

（四）借助电子政务平台，推进信息化建设。要充分重视备案审查信息化建设，加快备案审查流程，提高备案审查效率。一是建立各类资源库。包括法律、法规、规章及其他规范性文件数据库、备案审查咨询专家库，实现随时查阅关联信息。二是完善现有的备案审查报送系统。除现有的电子报送功能外，加强技术研发，开通电子分送专门委员会和常委会其他工作机构、自动催办、审查反馈、接收审查意见、办结归档等功能，实现备案审查全流程的电子管理。

近年来，我们不断加强备案审查制度建设，全省各级人大、政府对备案审查工作重要性的认识越来越高，工作越来越规范，工作力度不断加大，不仅深入推进了备案审查工作，而且为推进“六权治本”和法治山西建设正在发挥积极作用，但备案审查工作仅仅是开始，按照建设中国特色社会主义法治体系的要求，还有很多工作要做。我们将以中央推进“四个全面”战略布局为指针，持续抓好制度建设，扎实有效推进规范性文件备案审查工作，更好地履行人大监督职权，加快法治山西建设步伐。同时，我们建议全国人大整合现有法律法规关于备案审查的规定，综合考虑，统筹安排，适时制定出台规范性文件备案审查法，从国家法律层面全面系统地规范各级人大规范性文件备案审查工作，提高备案审查的法制化水平，切实维护国家法制统一，推进全面依法治国。