认真学习贯彻立法法 切实发挥人大主导作用

党的十八届四中全会绘就了全面依法治国的新蓝图，为法治中国建设标定了新的里程碑。四中全会以来，特别是立法法修改以来，山东省人大常委会在省委的领导下，以协调推进“四个全面”战略布局为目标，以深入学习贯彻立法法为契机，充分发挥人大常委会的主导作用，在做好各项地方立法工作的基础上，积极探索，开拓创新，建立健全集体学习、联席会议、立法基地等工作机制，抓好落实设区的市地方立法权等重点工作，取得了良好的成效。

一、完善集体学习制度，牢牢把握立法工作的正确政治方向

立法是国家一项重要的政治活动，是把党和人民的意志通过法定程序上升为法律的过程。坚持正确的政治方向，是发挥人大及其常委会在立法工作中主导作用的基础和前提。当前，我国正处在全面深化改革的关键时期，处于经济社会发展的换档期，“战略机遇期”和“矛盾凸显期”并存，要成功跨越“中等收入陷阱”，全面建成小康社会，就要牢牢坚持中国特色社会主义理论，坚持协调推进“四个全面”战略布局。

思想是行动的指南，要适应当前新形势和新任务的要求，不断提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，全面推进依法治国，首先要抓好学习，坚定立法人的政治信念，提高立法队伍的业务素质。习近平总书记指出，“好学才能上进，好学才有本领。中国共产党人依靠学习走到今天，也必然要依靠学习走向未来。”针对以往省人大法制委员会和省人大常委会法制工作委员会分别组织学习，学习形式和内容不统一的问题，上半年结合“三严三实”专题教育活动，在原来两个委员会分别学习的基础上，建立了省人大常委会领导主持的集体学习制度。集体学习由省人大常委会分管立法工作的副主任主持，省人大法制委员会主任委员会、副主任委员，省人大常委会有关副秘书长，省人大常委会法制工作委员会主任、副主任以及省人大常委会法工委和省人大法制委办公室副处级以上干部参加。学习内容主要包括宪法和新颁布的法律，以及习近平总书记的重要讲话、中央和省委的重要文件等。近期，着重学习了全国人大常委会五年立法规划调整情况、关于加强县乡人大工作和建设的若干意见以及习近平总书记在中央统战工作会议上的重要讲话等，进一步学习了中办关于意识形态领域情况的通报等文件。省人大常委会副主任带头学习，极大地带动和激发了大家的学习热情，法制委和法工委进一步完善了相应的学习制度。法工委采取全委集体学习、处室统一学习和个人自学等形式，积极开展政治和业务学习，提出通过学习做到“四个熟悉掌握”，即熟悉掌握党和国家的方针政策，熟悉掌握宪法和有关法律法规，熟悉掌握全省经济社会发展的实际情况，熟悉掌握地方立法的技术规范。通过开展各种形式的学习，加快知识更新，优化知识结构，拓宽眼界和视野，提高了立法队伍的知识化和专业化水平，增强了做好地方立法工作的主动性和责任感。

二、建立立法工作联席会议制度，加强对地方立法工作的组织协调

立法是在矛盾的焦点上砍一刀。立法工作涉及部门多，牵扯面广，程序复杂，利益焦点集中，全社会广泛关注，要砍好、砍准这一刀，离不开对客观实际的准确把握，更离不开立法机关强有力的组织协调。过去，省人大常委会法工委和省政府法制办等有关方面也有沟通联系机制，但由于属于立法工作部门之间的协调，对一些重大问题很难形成统一意见，需要再向省人大常委会、省政府领导请示汇报。新修改的立法法第五十一条明确规定，人大及其常委会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。按照立法法的要求，省人大常委会加强与省政府相互之间的联系、沟通和协调，创新地方立法工作协调机制，建立了地方立法工作联席会议制度。

地方立法工作联席会议由省人大常委会分管立法工作的副主任、省人民政府分管法制工作的副省长和省人大常委会秘书长担任联席会议召集人，省人大法制委员会、省人大常委会法制工作委员会、省人民政府法制办公室主要负责人和省人大常委会、省人民政府相关副秘书长为联席会议成员。联席会议一般每两个月召开一次，在省人大常委会主任会议前召开，根据需要，也可以临时召开。联席会议主要研究省人大常委会五年立法规划的编制、年度立法计划的制定和执行以及地方性法规草案起草、审议过程中需要协调的重要问题，特别是立法工作中的焦点、难点等问题。联席会议办公室设在省人大常委会法制工作委员会，负责联席会议的日常工作。省人大常委会法工委不断加强与省人大法制委和省法制办的经常性联系、沟通，共同商议确定需要提交联席会议研讨的事项，按制度规定适时召开联席会议，做到资源和信息共享。通过这个立法工作联系平台，使省人大常委会能够把握立法进度，了解法规重要问题，并及时研究解决，同时也实现了省人大常委会与省政府之间互通情况，有利于各有关部门交流思想、凝聚共识，形成立法合力。今年6月，联席会议建立后，其重要作用初步显现。

例如，在联席会议上，大家提出对专业性比较强的法规草案，要在法规草案说明的基础上，创新建立法规情况介绍制度，以进一步提高法规审议质量。为此，我们今年7月份首次在常委会全体会议上采用多媒体形式介绍有关法规草案，专门邀请相关厅局的负责同志，在常委会第一次全体会议议题结束后，即时召开相关法规草案介绍会，通过PPT多媒体演示的形式，介绍法规草案的立法背景、法规重点内容及相关专业知识，通过图文并茂的专业讲解，为常委会组成人员进一步了解具体情况，审议好法规草案打下了良好基础。再如，联席会议提出，要发挥人大主导作用，扩大法规的社会影响，将原来分散的法规新闻发布会，改由省人大常委会集中发布。今年7月通过的人力资源市场条例等法规，由省人大常委会研究室统一组织，法工委和政府有关部门负责同志在发布会上介绍法规情况，收到了较好的效果。建立地方立法工作联席会议制度，加强了省人大常委会与省政府间的联系和互动，有利于解决立法中的重要问题，是地方立法工作机制的一项创新，对于进一步提高工作效率和立法质量，进一步发挥省人大常委会在地方立法工作中的主导作用具有重要意义。

三、组建地方立法研究服务基地，拓宽科学立法、民主立法有效途径

随着依法治国、依法治省工作的不断推进，科学立法、民主立法已成为实现国家治理现代化的一项重要的基础性工作。党的十八届四中全会明确提出，要深入推进科学立法、民主立法，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，探索委托第三方起草法律法规草案。近年来，省人大常委会坚持以民为本、立法为民，建立了立法咨询员、立法专家库、立法联系点等制度，采取了法规草案向社会公开征求意见、网上立法听证、征求代表意见、立法前评估等方式，取得了很好的成效。为进一步提升地方立法的科学化、民主化水平，更好地发挥高等院校和专家学者的作用，为地方立法开展理论研究和咨询服务，为人大及其常委会立法工作提供智力支撑，参考广东等兄弟省市的做法，选取四所高校建立第一批地方立法研究服务基地。立法研究服务基地主要任务是受委托起草或应邀参与起草地方性法规草案，办理法规草案征求意见工作；参与地方立法论证或者对地方立法中的重要问题进行论证，出具论证报告；有针对性地开展立法调研，出具调研报告；收集整理人民群众反映的与立法有关的情况和意见，供省人大常委会参考；收集整理地方立法信息资料，定期提供省人大常委会参考；进行立法评估工作，包括立法前、立法中、立法后评估；针对地方立法理论问题进行专题研究；对地方立法工作人员进行培训；建立有关研究资料和研究成果数据库，实现信息共享；以及省人大常委会要求进行的其他立法咨询服务活动。

我省的地方立法研究服务基地定位于“人大主导、政府参与、面向全省”,争取建成综合性、开放性、高水平的地方立法研究服务平台。在立法基地筹建过程中，省人大常委会领导协调省人大法制委、省人大常委会法工委、省教育厅、省财政厅、省司法厅以及省法制办等有关部门，深入研究工作方案、经费保障等事项，积极做好相关工作。省人大常委会分管副主任带领相关部门的主要负责同志，分别到四所高校进行考察调研，听取校方对地方立法工作以及建立立法基地工作的意见和建议，为立法基地建设打下良好基础。地方立法研究服务基地由省人大常委会主导，但不只服务于省人大常委会的立法工作，而是一个为全省立法服务的开放的平台，省政府及其有关部门、全省17个设区的市人大常委会在立法过程中都可以运用这一平台。目前，我们正在研究具体工作方案，确定明年需要立法基地提供咨询服务的项目，有计划、有步骤地开发立法基地的智力资源，充分发挥其作用。通过基地建设，既整合培育高校法学资源，加强法学学科建设，促进了学校的发展，又发挥高校的主观能动性，凝聚社会力量，集中立法优势资源，积极参与、做好地方立法研究与服务工作，大大提升了地方立法的科学化和民主化水平，提高了地方立法质量，为深入推进法治山东建设提供了有力的立法支撑。

四、落实设区的市地方立法权，推动全省地方立法工作扎实有序开展

赋予设区的市地方立法权是党的十八届三中、四中全会作出的重大决策部署，也是立法法修改的重要内容。在全国27个省、自治区中，我省设区的市的数量比较多，有17个，除济南、青岛、淄博三市已经有地方立法权外，有14个设区的市尚未落实地方立法权。如何积极稳妥地确定设区的市开始制定地方性法规的具体时间，保障和促进设区的市法治建设顺利开展，成为立法法修改实施后省和自治区人大常委会面临的一项重要任务。今年三月以来，山东省人大常委会采取有力措施，积极稳妥开展相关工作，把落实设区的市地方立法权工作作为今年的一项重要工作抓紧抓好。

一是领导高度重视，成立专门机构负责这项工作。按照全国人大常委会要求和省委主要领导同志的指示精神，省人大常委会认真做好落实设区的市地方立法权工作，成立了由省人大常委会主持工作的副主任任组长、两位副主任任副组长的落实设区的市地方立法权工作领导小组及由常委会秘书长任组长的工作小组负责这项工作。各设区的市市委和市人大常委会主要领导同志也都高度重视，成立班子，创造条件积极争取尽早开始制定地方性法规。

二是注重调查研究，充分了解情况。3月上中旬，省人大常委会组织人员进行了专题调研，并形成调研报告。4月24日，召开全省学习贯彻立法法工作座谈会，听取了14个相关市人大常委会学习贯彻立法法特别是落实地方立法权准备工作和下一步打算的情况汇报，并请济南、青岛、淄博三市人大常委会介绍了近些年来地方立法工作的经验。4月下旬，省人大法制委、省人大常委会法工委组织人员先后赴外省进行考察学习。5月上旬，通过电话等方式了解其他省区的工作进展情况。经过深入调研，掌握了兄弟省区的工作打算和我省14个设区的市的实际情况。

三是严格各项标准，客观划定批次。立法法规定，综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。我们在综合考虑立法法规定的各项条件的基础上，鉴于立法需求尤其是立法能力是开展立法工作的前提和基础，决定对已设立了负责统一审议的法制委员会或者已经明确了立法工作机构及人员的市先行开始制定法规，尚未设立或明确相关机构及人员的市稍后开始制定法规。5月11日，省人大常委会党组讨论通过了落实设区的市地方立法权实施方案，并报省委常委会会议审议，7月10日，省委常委会议审议通过了这个实施方案。7月24日，省十二届人大常委会第十五次会议表决通过了《关于确定14个设区的市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》，明确14个设区的市分两批开始制定地方性法规，第一批9个市，于今年8月1日起开始制定地方性法规，第二批5个市，于今年12月1日起开始制定地方性法规。到达规定的时间后，各市实际开始制定地方性法规的时间由各市根据实际情况自行确定。

四是加强沟通协调，落实机构设置。随着17个市地方立法工作的开展，省人大常委会法工委现有的机构和人员已不能适应审查工作的需要，亟需增设新的机构、增加行政编制来具体承担这项法定职责。经向省委和省编委主要领导同志请示汇报，并积极与省编办沟通协调，7月初，省编委正式批复，将省人大常委会法工委行政法制处、经济法制处更名为法规一处、法规二处，并增设法规三处、法规四处，专门负责17个设区的市报批地方性法规的合法性审查工作，增加行政编制10名、处长职数2名、副处长职数2名，同时法工委增加副主任职数1名。调整后，法工委的副主任职数由2名增至3名，处室由4个增至6个，即办公室、法规一处、法规二处、法规三处、法规四处和备案审查处。同时，省编办统一发文同意14个设区的市人大常委会可设立正处级的法制工作委员会，配备主任1名、副主任1名，解决了14个设区的市人大常委会立法机构设置的难题，为下一步开展地方立法工作打下了基础。

“实践发展永无止境，立法工作也永无止境，完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重。”我们要继续深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，深入贯彻落实习近平总书记一系列重要讲话精神，认真学习这次会议精神，扎实工作，锐意进取，为做好新时期的地方立法工作，不断完善中国特色社会主义法律体系，协调推进“四个全面”战略布局做出新的更大贡献。