发挥人大立法主导作用的积极探索

党的十八届四中全会决定提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。发挥人大在立法中的主导作用，是完善立法体制机制，不断提高立法质量的新要求。2014年，青海省人大常委会在制定《青海省生态文明建设促进条例》过程中，在这方面进行了积极探索，取得了较好的效果。《青海省生态文明建设促进条例》（以下简称条例）已于2015年3月1日起正式实施，该条例是全国第二部省级生态文明建设促进条例，也是藏区第一部省级生态文明建设条例。

一、坚持党的领导，发挥人大立法主导作用

加强党对立法工作的领导，是发挥人大立法主导作用的根本保障。在立法中准确把握和贯彻落实中央、省委的重大决策部署是地方立法必须坚持的重要原则。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，十八届三中全会、四中全会进一步构建了生态文明建设制度体系。习近平总书记高度重视生态文明建设，就生态文明建设发表了一系列重要论述。青海省地处青藏高原，是中华水塔，其中长江总水量的25%、黄河总水量的49%、澜沧江总水量15%来自青海，青海省的生态环境关系到中国乃至全球的生态安全。由于青海特殊的生态地位，习总书记对青海生态保护工作多次作出重要批示，指出“青海在全国的战略地位首数生态保护建设，如果生态破坏了，对全局是大的干扰。生态抓好了，中央和老百姓都满意；反之都不满意。” 生态文明建设对于我省具有特殊重要的意义。近年来，省委、省政府认真贯彻中央精神和习总书记要求，将生态保护作为对国家承担的重大历史责任和实现自身可持续发展的头等大事来抓，提出“生态立省”和“三区”战略，制定实施《青海省创建全国生态文明先行区行动方案》、《青海省生态文明制度建设总体方案》等一系列关于生态文明建设的制度措施，带领全省各族人民大力开展生态文明建设。地方性法规在生态文明建设中具有重要的作用，多年来我省制定了一批生态环境保护方面的地方性法规，在促进生态文明建设方面发挥了积极作用，但尚未制定生态文明建设方面的综合性、全局性的法规，为了进一步加强生态文明建设法制建设，根据省委书记、省人大常委会主任骆惠宁批示要求，去年省人大常委会制定了我省生态文明建设方面的全局、综合性法规《青海省促进生态文明建设促进条例》，为实施省委确定的生态立省战略提供了更有力的法制保障。

二、加强组织协调，发挥人大立法主导作用

在条例制定过程中省人大常委会积极发挥组织协调作用，保证了条例制定工作高效、有序进行，这是条例能够及时出台的重要原因。去年6月，接到骆惠宁书记关于制定生态文明建设促进条例的批示后，省人大常委会高度重视，迅速成立了由党组书记、副主任穆东升任组长，副主任沈何、曹文虎任副组长的条例起草领导小组，及时召开领导小组会议，研究、制定了工作计划，并向骆惠宁书记作了汇报；常委会主任会议专门对起草工作进行了安排部署，提出了明确的工作要求。一是这次条例起草采取由省人大常委会主导的模式，由人大法制委和环资委起草，环资委提案，法制委进行统一审议，经常委会会议二次审议后，提请表决。二是明确了条例的指导思想。要求以十八大和十八届三中全会精神为指导，认真贯彻国家相关法律、行政法规的规定，坚持把省委近年来关于生态文明建设的重大决策和主张，通过法定程序变成国家意志，推动这些决策部署的贯彻落实。根据这个指导思想，在框架设计上主要基于以下两点考虑：第一，充分体现省委的决策和主张。要反映省委省政府下发的《青海省创建全国生态文明先行区行动方案》、《青海省生态文明制度建设总体方案》等文件提出的重大制度设计，贯彻省委省政府关于生态文明建设的要求和任务。使条例具有统领的性质，起到引领性、宣示性的作用。第二，突出贯彻落实省委的部署和要求。要注重将生态文明建设的重大任务逐项分解到责任主体，规定责任和义务，使这部条例在生态文明建设中起到促进作用的目的。二是要求各有关专门委员会和工作机构、办事机构要全力以赴、密切配合保证完成立法的起草、论证、审议等各项工作，特别是起草班子要集中精力，攻坚克难，按时完成起草任务，为后面环节的工作打下好的基础。三是提出进度安排，要求2014年11月将条例草案提请常委会会议进行一审，2015年1月进行二审，提请表决。虽然这项工作时间紧、任务重、困难多，但在常委会、主任会议的正确领导下，各有关方面全力以赴、通力合作，利用8个月的时间，完成了条例的制定，做到了当年立项、当年起草、当年审议，当年出台，保证了条例在我省生态文明建设中引领和促进作用的发挥。

三、改进法规起草机制，发挥人大立法主导作用

十八届四中全会决定要求建立由人大相关专门委员会、人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律法规草案制度。建立这个制度，对于防止部门利益法制化，提高立法质量具有重要意义。之前我省地方性法规的起草工作，主要由政府相关部门起草。特别是综合类的法规草案由人大专门委员会起草的还未有先例。由于起草模式单一，造成了部门利益法制化问题在一定程度上存在。这次条例制定中我们改变了以往由政府部门起草，政府提案的模式，采取人大自主立法，由人大专委会起草的模式，这是我省首次实行由人大专门委员会起草综合类地方性法规。省人大常委会组成了由常委会分管副主任和法制委、环资委主任委员、副主任委员和办公室负责人组成的起草班子，承担条例起草工作。起草小组成立后立即投入工作，一是学习领会党中央、习总书记关于生态文明建设的重要论述和省委省政府有关文件精神和国家相关法律、行政法规。二是深入研究省情实际，精心构思我省生态文明建设促进条例的框架内容。三是采取分工负责和集体讨论修改相结合的方式，撰写草案稿。四是广泛征求意见，反复论证、修改。通过上述工作环节，经数易其稿，形成了《条例（草案）》，2014年11月7日，省人大环资委召开第十次委员会会议，对《条例（草案）》进行了认真审议，提出了《条例（草案）》。2014年11月24日，省十二届人大常委会第十四次会议初次审议了《青海省生态文明建设促进条例（草案）》。常委会组成人员对条例草案给予高度肯定，认为我省在没有上位法的情况下，由省人大常委会自主开展生态文明建设立法工作，工作难度较大，起草组经过半年来的调研论证、征求意见、反复修改等工作，充分吸纳了各方面的意见和建议，条例草案指导思想明确、结构合理、内容完善、基本成熟。这次自主起草，法规草案质量较高，受到各方好评，同时也积累了经验，锻炼了立法工作者，提高了他们的业务能力和水平。

四、健全社会各方参与途径和方式，发挥人大立法主导作用

四中全会决定要求健全立法机关主导、社会各方有序参加立法途径和方式。根据这一要求，这次条例起草、审议各环节中都十分重视征求、吸纳各有关方面的意见，征求意见的范围之广是多年来少有的。草案初稿形成后，为了保证草案的内容符合我省实际，与条例涉及工作部门的工作相衔接，常委会沈何副主任主持召开了由环保厅、发改委、经信委、财政厅、国土厅等条例涉及的十多个主要部门的负责人参加的会议，要求各部门根据本部门的职责，认真研究，提出修改意见。修改意见汇总后，起草小组逐条进行了研究，并将采纳意见的情况专门进行了反馈。2014年9月29日，省人大常委会办公厅将征求意见稿印送省委、省人大、省政府、省政协、“两院”领导班子成员，省委、省政府各部门，省军区、武警总队，省人大常委会组成人员、省人大各专门委员会、常委会各工委（办）和各市、州、县人大常委会、各民主党派、省管企事业单位、金融机构、科研院所、大专院校等301个单位和个人征求意见。10月13日，沈何、曹文虎副主任分别带领起草组成员赴全国人大法工委、环资委汇报条例草案起草情况，听取指导意见。10月20日至11月5日，起草组对征集到的各方面意见建议进行认真研究、逐条分析、反复斟酌，对《条例（草案）》进行了修改和完善。期间，共征集意见建议400余条，吸纳意见占意见总数的60%。常委会对条例草案初审后，法制委员会对常委会组成人员提出的意见逐条对照、认真分析、集中讨论。无论是原则性修改意见还是具体修改意见，都仔细研究，找依据、究内容、查出处，能直接采纳的尽量直接采纳，能原则吸收的尽量吸收完善。遇到专业性较强的问题，及时与省政府有关部门沟通，充分协商，努力达成一致意见。

五、着重解决条例中的重点难点问题，发挥立法决策主导

把握立法决策主导是发挥人大立法主导作用的重要方面。王晨副委员会长在第二十次地方立法研讨会的讲话中提出要把握对立法决策的主导，对于法规中比较复杂的、分歧意见较大的问题要加强与有关方面沟通协调，妥善解决重点难点问题。生态文明建设促进条例是一综合性法规，涉及内容较多，明确一些关键性的制度安排，对于提高法规质量、发挥法规的作用，具有重要意义。这次在条例的制定中，我们根据中央和省委的要求，对一些关键制度进行了深入、细致的研究，并与政府等有关方面反复协调、沟通，努力达成共识，最终在条例中明确了关系我省生态文明建设全局的几项主要制度。一是明确了规划管理制度，主要对生态文明建设的顶层设计作出要求，提出规划先行，同时建设又寓于规划之中，制定的规划要互相关联，紧密结合，相辅相成，既不能以一项规划统领其它规划，也不能面面俱到描述规划，总的把握是突出重点。条例明确了全省生态文明建设规划的编制主体是省人民政府，生态文明建设规划应当与国民经济和社会发展规划、主体功能区规划相衔接，市（州）、县人民政府要根据上级人民政府生态文明建设规划编制本行政区域的生态文明建设规划。生态文明建设规划完成后，须报同级人大常委会批准后实施。二是明确了生态红线制度。要求各级人民政府应当根据生态文明建设规划，在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护；未达到生态文明建设规划目标的各级人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标；县级以上人民政府应当实行最严格水资源管理制度，落实用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污的红线控制指标，推进节水型社会建设。三是明确了考评和监督机制。条例要求县级以上人民政府应当建立体现生态文明建设要求的评价考核机制，将生态文明建设工作作为各级政府领导班子、领导干部年度目标责任考核的重要内容。由县级以上人民政府依据本规定对目标考核工作做出具体安排，县级以上人民代表大会及其常务委员会加以监督。监督检查方面，主要对人大及其常委会的监督、政府内部监督、司法监督、舆论监督、公众监督等多种形式的监督作了规定。

六、制定决议，促进条例的贯彻执行

2015年1月27日青海省第十二届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了青海省人民代表大会常务委员会关于学习贯彻《青海省生态文明建设促进条例》的决议，决议对学习贯彻条例提出了要求。一要把学习《条例》作为重要任务来抓，周密部署，精心组织，迅速掀起学习贯彻《条例》热潮。要把学习实施《条例》与学习贯彻习近平总书记关于生态文明建设的重要论述结合起来，与学习贯彻省委十二届七次全会精神结合起来，与贯彻实施环保法、森林法、草原法等法律结合起来，与贯彻实施《青海省主体功能区规划》和《青海省生态文明先行示范区建设实施方案》结合起来，强化学习，深刻领会《条例》的重大意义，准确把握精神实质。各级领导干部要带头学习，系统了解和掌握《条例》的主要内容和基本要求，为《条例》的实施发挥引领和示范作用。二要切实加强《条例》的宣传，大力倡导生态文明理念，增强全民的生态意识、参与意识和责任意识。把生态文明建设作为干部培训的一项重要内容，着力增强生态文明建设的能力和水平。充分发挥各级群团组织及环保志愿者的积极作用，开展形式多样、内容丰富的宣传活动。通过广播、电视、报刊、网络等新闻媒体，广泛宣传生态文明建设的重大意义、重要举措和工作成效。积极开展生态文明宣传进农村、进牧区、进校园、进企业、进社区活动，普及生态文明知识，大力营造共创、共建、共享生态文明成果的社会氛围。三要加强组织领导，依法落实责任，动员和依靠全社会力量共同推进生态文明建设，形成工作合力。要把《条例》的实施纳入全省经济社会建设的各方面和全过程，作为一项全局性、长期性的任务来抓，持之以恒，久久为功。各级人民代表大会及其常务委员会要充分运用听取和审议专项工作报告、执法检查、视察、专题调研等方式，加强对《条例》执行情况的监督检查，确保《条例》得到贯彻实施，为“奋力打造‘三区’、全面建设小康”的奋斗目标提供保障。

七、几点体会

回顾这次人大自主立法的过程，我们深深感到，发挥人大立法主导作用对于提高立法质量，充分发挥立法在经济社会发展中的引领和推动作用具有重要意义，同时，也感到发挥人大立法主导作用，对人大及其常委会以及立法工作者都提出了新的、更高的要求。要发挥好人大立法主导作用，有立法权的人大及其常委会必须在完善机制、加强队伍建设等方面作出新努力。首先，党的领导和支持是发挥人大立法主导作用的根本保障。坚持党的领导是社会主义法治的根本要求，也是发挥立法主导作用的重大原则，一定要在党的领导下发挥立法主导作用，这样才能保证立法工作的正确政治方向。其次，加强组织协调是发挥人大立法主导作用的基本要求。立法工作是一项系统工程，涉及多部门、多环节，需要各方面共同努力才能完成好立法任务。当前有些经济社会发展急需的立法项，不能及时出台，一个重要原因就是缺乏组织协调，各方面的利益、各方面的工作不能协调一致造成的。因此，要发挥人大立法主导作用，就必须加强立法组织协调，使各方面的工作协调一致，各方面的利益得到均衡保障。再次，人大专门委员会组织起草综合性、全局性、基础性法规是发挥人大立法主导作用的重要机制。以前综合性法规基本还是由一个部门主持起草，由于起草者本身就是法规涉及的主体之一，所以很难避免部门利益，各部门的利益也很难协调。采取人大专门委员会组织起草则能很好地解决这方面的问题，做到法规的公平、公正、合理。最后，加强队伍建设是发挥人大立法主导作用的重要保障。人大立法队伍的政治、业务素质的高低，直接影响人大立法主导作用的发挥，没有一支高素质的立法队伍，发挥人大立法主导作用就是一句空话。因此，有立法权的人大及其常委会必须加强队伍建设，健全相关工作机构，配备必要的专业工作人员，通过各种形式加强对立法工作者的培养、培训，不断提高他们的政治、业务素质，不断适应发挥人大立法主导作用的需要。