完善民主立法机制 保障公众有序参与

民主立法，是立法机关在立法过程中贯彻民主原则，通过建立充分反映民意、广泛集中民智的立法制度，使社会公众参与和监督立法全过程，保证立法体现和表达民意的工作机制。民主立法是现代民主原则在立法程序、立法形式上的具体体现,是社会主义民主政治发展的必然要求，也是提高立法质量的重要途径。党的十八届四中全会强调，深入推进民主立法，健全立法机关和社会公众沟通机制，拓宽公民有序参与立法的途径和方式，这是中央在全面推进依法治国的新的历史起点上对民主立法提出的具体要求。本文将立足宁夏实际，阐述宁夏人大推进民主立法的工作实践，探究其存在的不足，并结合我国地方立法公众参与的理论和实践，提出相应的完善对策。

一、宁夏人大推进民主立法的工作实践

民主立法作为社会主义协商民主的重要形式，在更多渠道、更广范围、更深层次征求各方面意见，对凝聚社会共识，增强立法决策的民主性、科学性，促进立法质量的提高具有十分重要的意义。自治区历届人大常委会高度重视民主立法工作，尤其是自立法法颁布实施以来，积极创新工作机制，大力开展立法协商，始终把公众参与贯穿于地方立法工作的各个环节，在推进民主立法方面取得显著成绩。

1、加强制度建设，将民主立法纳入程序化、规范化轨道。2001年制定自治区人大及其常委会立法程序规定，2004年制定自治区人大常委会立法听证条例和自治区人大常委会公示地方性法规草案规定，2005年制定地方性法规协调工作制度和地方立法规划及年度立法计划编制与实施工作规则，2013年制定了立法技术及工作规范。以上法规和相关制度，对立法协商、公民参与的程序、时限和要求作了具体规定，是我区推进民主立法的重要依据。

2、建立法规立项论证制度，从源头上推进立法民主化、科学化。编制五年立法规划和年度立法计划时，采取各种形式，多层次、多方面征集立法建议项目，广泛征求党委部门、人大代表、常委会组成人员，常委会各工作机构、政府有关部门、社会团体、企业事业单位和专家学者及公众意见建议。2003年起，自治区人大常委会开始通过宁夏日报、宁夏电视台、宁夏人大网等新闻媒体公开征集立法规划、立法计划建议项目，通过征集到的立法建议项目，建立了立法项目库，为我区地方立法提供了充足的立项资源保障。

3、创新法规起草机制，探索委托第三方起草法规案，尝试建立立法工作者、实践工作者和专家学者三方联合起草法规案的制度。2011年，自治区人大常委会法工委委托宁夏合天律师集团草拟了自治区家政服务业条例草案文本。2013年法工委与固原市人大、泾源县人大、自治区有关厅局和专家共同起草了泾河水源保护区条例草案。2014年法工委与政府法制办、规划办联合起草了宁夏空间发展战略规划条例及决定草案。以上措施改变了以往由政府部门起草法规然后提交人大审议的模式，进一步拓宽了民主立法的渠道，对于防止部门利益法制化、提高立法质量具有积极意义。在创新法规起草机制中，自治区人大常委会立法工作机构始终发挥主导作用，积极行动，主动作为，推动了法规起草和审议的顺利开展。

4、完善法规案公示制度。2003年以来，自治区人大常委会对涉及重大问题以及与人民群众利益密切相关的自治区道路交通安全条例等数十部法规草案，通过《宁夏日报》等新闻媒体向社会公示，公开征求社会各界意见。道路交通安全条例草案公示后，社会各界积极响应，先后收到来信、来电120余件次，接待来访7人次。经整理研究，一些意见建议得到采纳。2008年以后，法规草案公示制度进一步常态化，凡提请常委会审议的法规草案，都要在宁夏人大网站上全文公布，公开征求公众意见。

5、建立法规调研常态化制度。经过多年的实践，在法规审议前就有关问题开展立法调研已经成为自治区人大立法工作的必经程序。立法工作机构主要通过召开座谈会、实地考察等方式，同基层各有关方面进行协商讨论，听取社会各界尤其是基层群众的不同意见，通过立法调研，了解和掌握法规的争论焦点和基层的关注点，使制定出的法规具有了更广泛的民意基础，更符合宁夏实际。

6、创新法规审查修改机制，开展形式多样的立法协商。主要是通过召开座谈会、听证会、论证会、论辩会、书面征求意见等形式吸纳社会各界广泛参与地方立法。座谈会，邀请政府相关部门、专家学者和社会各界人士参加对法规草案的座谈讨论，交流意见、集思广益。目前，座谈会已经成为运用最为广泛的民主立法形式，实践中每部法规至少要分类召开数次座谈会。听证会，2006年以来，自治区人大常委会先后组织对涉及重大利益调整、社会普遍关注的道路交通安全条例、刑事被害人困难救助条例等4部法规、决定草案进行了立法听证。论证会，对专业性、技术性较强的气象灾害防御条例等地方性法规，邀请专业人士参加，通过论证会的形式进行研究论证，以保证立法的科学、严谨。论辩会，2014年3月,召开立法论辩会，邀请正反双方就实施城乡规划法办法草案中的两个焦点问题进行论辩，从中以辩促论，凝聚共识，为立法机关科学决策提供参考。

7、建立法规评估制度，加强对立法效果的评价监督。2007年3月至8月，由法制委、法工委牵头，组织成立了由人大相关委员会、政府有关部门、五市人大常委会共同参加的评估工作领导小组，首次对自治区道路运输管理条例等50件地方性法规的实施效果进行了全面评估。2011年，法制委、法工委通过召开座谈会、实地调研、现场评估、发放问卷等方式开展了对自治区湿地保护条例的立法后评估工作，形成了六千字的评估报告。2013年，法工委进一步创新评估形式，将涉及公众切实利益的供热条例、道路交通安全条例的核心条款委托住建厅、公安厅等执行部门进行评估，由法规执行部门自己评价法规执行效果，查找具体条款中存在的问题，为进一步修改法规提供依据。

8、建立专家咨询制度，为地方立法把脉诊疗。十届人大法制委员会设立了由高等院校、律师事务所、相关行业的专家学者组成法律专家咨询委员会，为我区地方立法提供咨询服务。在实践中，每一部法规草案均要按照专业特长征求咨询委员会成员的意见，座谈会、论证会、立法调研等活动主动邀请专家参加。本届法制委员会成立以来，法律专家咨询委员会成员由15人增加至35名，智库力量得到进一步加强。

9、建立立法联系点，完善立法机关与基层群众的沟通制度。2015年3月，法工委在宁夏大学、兴庆区法院、盐池人大、镇北堡镇等单位建立了12个立法联系点，并制定了相关工作制度。目前，自治区人大法制工作机构已多次就协商民主建设、法规征求意见等事宜与相关立法联系点进行了联系沟通，通过召开座谈会的形式征求意见、了解情况，初步建立了一条听取、收集基层和群众立法意见的经常性渠道。

二、民主立法工作中存在的不足

在自治区人大的立法活动中，立法民主得到了充分运用，并取得一定的成绩，但还存在一些不足，具体表现在以下几个方面。

1、民主立法制度建设有待加强。目前，自治区人大常委会仅就立法听证、公示法规草案等方面制定了一些制度，一些常用的，行之有效的形式，如座谈会、论证会、立法评估等还缺乏制度支撑，影响了民主立法工作开展实效。

2、民主立法的形式有待进一步拓展。目前的情况，一是公众参与立法渠道单一，缺乏问卷调查、实地走访等便民形式，尤其是针对人大代表、社会团体、行业协会等特殊群体，除了召开座谈会、征求意见外，缺少其它有效的参与方式。二是参与人员范围狭窄，除了草案公示外，覆盖面不广，参与人员少。在实践中，往往会形成比较固定的立法工作参与单位和人员，影响了公众参与的广泛性。

3、民主立法工作机制不完善，质量有待提高。一是立法听证启动程序过于繁琐，听证活动难以形成常态化。二是立法机关对公众参与缺乏必要的引导、解释，公众参与的针对性和侧重点不强。三是立法各参与方在立法协商、公众参与方面配合不够，在政府、人大等不同阶段存在重复征求意见、重复开展活动的问题，没有形成民主立法的合力。四是民主立法工作中人大代表、各社会团体组织的作用发挥还不够，没有形成良好的沟通协调机制。

4、民主立法工作的实效性有待进一步提高。从实践看，部分民主立法活动，形式效果大于实际效果。一是立法机关对立法协商、公众参与研究不够深入，措施不够到位，影响了民主立法的实效性。二是有的立法参与单位和人员在参与立法活动之前不做调查研究，不认真准备，在征求意见时泛泛而谈，真正有见地、高质量的意见不多，一些被征求意见单位和咨询部门长期提不出意见。三是网络等新媒体建设起步晚，作用发挥不明显。

5、社会公众参与立法的积极性不高。自2003年人大开展地方性法规草案公示以来，公开征求公众意见的效果不甚理想，草案公布后有时会出现“乏人问津”的现象。在其他方面，公众参与的积极性也不高，除了涉及自身利益的法规外，很少有人对与己无关或者关系不大的法规积极参与。总的来说，社会公众参与立法方面，依然存在立法机关和社会公众一头热一头冷的问题。

6、公众参与立法的权利保障不足。一是立法信息公开做的不够，公众获取立法信息的渠道和形式单一，知情权没有得到有效保障。二是公众参与立法的形式由立法机关主导，是一种自上而下的方式，公众缺少对参与形式、参与内容的选择权。三是立法机关的协助和保障机制不完善，激励措施不到位，公众参与立法的成本偏大。四是立法意见和诉求的处理、反馈机制不完善，存在“重征集、轻处理”的现象，一定程度上挫伤了公众参与立法的积极性。

三、有效推进民主立法的对策、建议

创制良善之法、管用之法，最重要的是构建完善的利益表达机制，使各方利益诉求能有一个公平协商和对话的平台。如何建立这样一个平台，并且保证其运转通畅、协调有序、富有成效，需要在以下几个方面采取措施：

1、加强立法信息公开和交流，保障公众知情权

立法信息公开是公众有序参与立法，广泛深入开展立法协商的前提和基础，做好立法信息公开需要从以下几个方面入手。一要完善立法信息公开制度，对信息公开的内容、形式、时间和主体要作出具体规定，对不进行信息公开的行为应当有必要的纠错、担责机制。二是信息公开的内容应当全面，包括立法规划、立法计划、法规草案等内容均应当公开，征求意见时应当附上法规背景、关键条款说明等参考资料，提高针对性。三是立法信息公开的渠道和形式应当多元化。可以在政府、人大官方网站等网络媒体上公布信息，也可以利用报纸、电视、广播等传统新闻媒体进行公开，还可以在网络新媒体上公开。四是充分发挥现代通讯方式的便利，建立地方立法工作微博、微信、APP平台，在宁夏人大网上开通法规草案意见征求专栏，方便公众获取立法信息，发表意见，实现立法机关与社会公众的良好互动。五是加强立法宣传工作力度，通过新闻媒体对立法工作进行宣传报道，让更多人了解立法工作，增强公众参与立法的积极性。

2、完善民主立法机制，提高工作实效性

一是完善民主立法的相关制度，将立法协商、公众参与中的一些行之有效的做法通过制度建设固定下来，确保民主立法有据可依，有章可循。二是优化民主立法程序，通过科学的程序设计，保证在相同或者相类似的民主形式上适用统一的程序规则。三是建立多元化法规起草工作机制，逐步采取“三结合”的方式起草法规，从源头上遏制法规草案中的部门利益倾向。专业性较强的法规草案，可以吸收相关领域的专家学者参与起草工作，或者委托有关专家学者、教学科研单位和社会组织起草。四是推进立法调研方式创新升级，综合运用蹲点调研、体验调研等新方式开展调研，不断提高调研的针对性和实效性。五是健全立法座谈、立法论证、立法听证、立法论辩、立法评估机制，整合工作流程，简化工作程序，推动各项民主立法工作机制的常态化。适时修改自治区立法听证条例，简化听证启动程序，扩大听证适用范围。六是完善立法专家咨询制度，改进专家遴选方式，优化人员构成，提高专家参与地方立法的深度和广度，千方百计为专家参与立法服务提供便利。七是完善人大代表参与立法的工作机制。开展座谈、调研等立法活动应当邀请相关领域人大代表参加，法规提请审议前应当征求一定数量的自治区人大代表意见。八是完善奖励机制，提高服务保障水平，为公民参与立法提供必要的协助和支持，引导公众积极、有序地参与立法活动。

3、完善立法沟通机制，创新民意表达、立法协商的新渠道

一是完善基层立法联系点制度，依托立法联系点开展立法调研、民意调查等活动，主动邀请基层单位参加立法相关活动，畅通立法机关直接与基层沟通的新渠道。二是发挥政协各界别人才荟萃、智力密集的优势，按照专业特长、研究方向，有针对性地向政协各界别人士征求立法意见建议，邀请参加立法活动，搭建起民主立法的“建言桥”。三是建立利益群体参与立法活动的新机制。充分发挥社会团体、行业协会和社会中介组织为利益群体提供服务、反映诉求的积极作用，让各方利益得到充分表达。四是建立重大利益调整论证咨询机制，对立法中涉及的重大利益调整，邀请有关国家机关、社会团体和专家学者参与，通过协商对话，权衡利弊，审慎决策。五是建立法规草案表决前评估制度，邀请专家学者、管理相对人和社会公众就法规的出台时机、立法的社会影响等进行评估，避免出现立法决策失误和瑕疵。六是建立立法旁听制度。人大常委会审议法规案或者立法工作机构召开的座谈会、论证会、协调会均可以邀请公民旁听，并允许受邀公民就法规草案有关问题提出意见。

4、建立公众参与立法工作的报告、处理和反馈机制

一要建立立法协商诉求处理机制。对各种利益诉求是否采纳，如何采纳，怎样采纳等建立一套科学严谨的抉择机制，制定科学客观的评估和处理标准。二要建立各类意见建议的反馈机制。对各类意见建议的采纳情况要作出必要的反馈。可以通过编印通报、简报等形式，或在立法起草说明和立法审议报告中予以反映。对于署名提出的立法意见和建议，或者对有研究价值的立法意见和建议，特别是反对意见，要通过信函、邮件、电话等形式进行反馈，并对不采纳的理由给予必要的解释和说明。通过建立以上机制，积极回应社会对立法工作的关注，调动社会各方参与立法工作的积极性，让公众有序参与立法活动取得实实在在的效果。

民主立法的本质是通过立法反映和体现民意，最终保障和实现人民民主，只有建立在广泛人民认同基础上的立法才是正当、合理的立法。虽然当前理论界对我国立法的精英化或是大众化还存在不同看法，对民意表达形式也存在各种争议，但这并不妨碍民主立法作为人民民主的实现形式在立法工作中的突出作用。相信，随着依法治国基本方略的全面落实，随着社会主义法治国家建设的稳步推进，民主立法之路将会越走越宽广，越走越坚定。