从实际出发，多措并举，切实加强地方人大备案审查能力和制度建设

近年来，随着规范性文件备案审查工作进一步推进，备案审查的工作量越来越大，公众对备案审查的期望值越来越高，备案审查能力不足、制度不健全等方面的问题日益突出，成为制约和影响备案审查工作深入开展的重要因素。为此，按照十八届四中全会的要求，加强备案审查制度和能力建设，成为进一步推进备案审查工作深入开展迫在眉睫的任务。

一、新形势下加强规范性文件备案审查能力和制度建设的重要意义

　　加强和完善备案审查能力和制度建设，对全面推进依法治国、依法执政、依法行政，建设社会主义法治国家，对促进备案审查工作深入全面开展都具有特殊重要的意义。

（一）加强规范性文件备案审查是维护宪法法律权威和社会主义法制统一的重要手段

当前，社会主义法律体系已经形成，如何保障现行法律更好地发挥治理国家和社会的作用，显得尤为重要。法律的生命力在于实施，法律如果得不到有效实施、得不到坚决执行，就是一纸空文，制定再多也没有用。通过备案审查，防止有关部门以文件代替甚至改变法律法规，防止规章超越立法，防止规范性文件“架空”法律法规。只有依法撤销和纠正违法的规范性文件，才能使宪法、法律、法规真正落地，宪法法律法规的权威才能真正树立。法制统一是实行社会主义法制、依法治国的基本前提和重要基础。我国地域广大、情况复杂，维护法制统一，就是维护国家的统一。宪法明确规定：国家维护社会主义法制的统一和尊严。立法的统一是法制统一的前提。通过规范性文件的备案审查，发现并纠正规范性文件中与宪法、法律法规相抵触的问题是维护法制统一的重要方面。

（二）加强规范性文件备案审查能力和制度建设是落实三中、四中全会精神，建设社会主义法治国家的必然要求

　　党的十八届三中、四中全会在原有基础上，从依法治国的高度对备案审查工作提出了新任务、新要求，进一步加大了备案审查工作的力度。三中全会提出：“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。健全法规、规章规范性文件备案审查制度。”四中全会强调：“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”这些规定是依法治国、建设社会主义法治国家的重要内容，也是保证宪法法律实施，维护宪法法律尊严的重要举措。因此，加强规范性文件备案审查制度和能力建设，是落实三中、四中全会精神、建设社会主义法治国家的必然要求。

（三）加强规范性文件备案审查能力和制度建设是贯彻实施新立法法的重要举措

为贯彻落实中央三中、四中全会精神，全国人大对立法法进行了修改，通过了新立法法，进一步完善了备案审查制度，在主动审查、审查工作机构职责、审查程序、审查意见和建议的反馈机制等方面都增加了新规定。新形势下，为贯彻实施新立法法，增强人大监督实效，更好地服务于全面深化改革和全面依法治国，需要我们不断加强规范性文件备案审查制度和能力建设。

（四）加强规范性文件备案审查能力和制度建设是解决自治区各级人大常委会备案审查工作中存在问题的迫切需要

规范性文件备案审查工作作为常委会的一项法定职责，经过我区各级人大常委会多年来的努力，取得了初步成效，但同时也存在一些亟需解决的问题。如应报未报依然存在，报备不及时不规范比较常见，一些地方依然未落实机构人员，人员业务水平和能力不高，审查效果与法律法规要求和社会公众期盼仍有距离等。总体上，备案审查工作仍处在起步探索阶段。造成这些问题的原因是多方面的，但最关键的问题是能力和制度建设未到位。只有加强制度建设，才能使工作得以有效规范和推进；只有加强能力建设，设置必要机构、配备必要人员、不断提高人员素质，才能使各项制度落到实处，实现制度设计的目的。因此，加强制度和能力建设，是解决备案审查面临所有问题的基础和核心。

二、自治区规范性文件备案审查工作现状及当前存在的主要问题

为贯彻落实监督法有关规范性文件备案审查的要求，从2009年开始，自治区人大常委会全面启动了规范性文件备案审查工作。一是制定有关的地方性法规或者工作程序，规范备案审查工作。2009年自治区人大常委会审议通过了《内蒙古自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查程序的规定》，通过立法，明晰备案审查工作中的程序和责任，从而对备案审查工作进行规范。为贯彻落实自治区的地方性法规，便于开展工作，按照要求，各地普遍制定了备案审查相关制度和操作流程，有的是常委会层面制定的，有的是以主任会议名义通过的，在地方立法的基础上，进一步明确了规范性文件的报送要求、审查内容、工作机构、职责分工、审查时限等内容，为备案审查工作开展奠定了基础。二是建立备案审查机构。我区于2007年底在常委会法制工作委员会设立规章（规范性文件）备案审查处，2009年正式配备人员全面开展备案审查工作。设区的市人大常委会备案审查机构设置情况不太理想，旗县一级相对更弱，几乎普遍没有设置备案审查专门机构。目前，许多市县仍在积极努力，争取早日成立专门机构。特别是一些设区的市，根据立法的要求，在落实立法工作机构的同时，也在尽可能争取设立备案审查专门机构。三是根据地方特点开展备案审查工作。规范性文件备案审查工作中，在备案方面，按照要求，各级人大常委会普遍开展，但工作不均衡，越往基层工作开展越薄弱。就自治区来说，对制定和批准的地方性法规和单行条例以及其他需要报送备案的规范性文件，都能按照要求，及时、规范地报送全国人大常委会和国务院备案。在接收报送备案方面，从2010年全面开展备案审查工作以来，接收备案的规范性文件逐年增加，2010年接收报备的规范性文件50件，2014年达145件，报送率和规范率得到进一步加强，与报送单位的沟通更加顺畅，各项工作逐步走入正规。在做好接收规范性文件报备的同时，积极主动地开展规范性文件审查工作。在审查中，有的采取全面主动审查的方式，对报备的规范性文件全部进行主动审查。有的采取有重点地进行主动审查的方式，对涉及经济社会发展和人民群众切身利益的文件进行重点审查。旗县规范性文件较少，基本采取全部主动审查的方式。有的地方还采取提前介入的方式，对拟报送备案的规范性文件提出意见和建议。在工作中，通常以沟通协商的方式解决问题。经审查研究认为规范性文件存在问题的，大部分地方采取与制定机关沟通协商的方式解决问题，督促制定机关自行修改或者废止，并要求其反馈处理结果。

目前，自治区各级人大常委会从设置机构、建章立制、创新工作方式等各方面积极推动规范性文件备案审查工作的开展，取得了一定的成效，但从整体情况分析判断看，仍处在起步探索阶段，还存在许多问题和困难，特别是备案审查能力和制度建设方面表现尤为突出，与三中、四中全会对规范性文件备案审查工作提出的新要求还存在很大差距，影响和制约规范性文件备案审查工作进一步深入开展。一是思想认识不到位。对于规范性文件备案审查工作的重要性认识不足，没有把这项工作作为维护国家法制统一，促进依法行政，规范公正司法，推进人大监督的重要抓手来把握，尚未将规范性文件备案审查工作作为常委会的重要日常监督工作。工作的积极性、主动性不强，报送备案的及时性、完整性有待加强和改进。二是工作开展不规范，进展不平衡。有的地方设置了专门机构，配备了专门人员，工作有序开展，备案审查逐步步入正规；有的尚处于起步阶段，正在逐步规范；有的还处于有认识，无行动的工作空白阶段，特别是旗县级人大常委会，备案审查工作开展普遍不理想。三是机构配置不健全，人员力量普遍不足。目前，大部分地区仍存在规范性文件备案审查机构配置不健全，人员力量薄弱的问题。就目前掌握的情况看，自治区人大常委会设有备案审查处，配备3名工作人员。9个设区的市人大常委会有4个设立了备案审查专门机构，其中有3个只增加了一个领导职数，没有增加人员编制，实际从事备案审查工作的只有一人。102个旗县区中，只有7个设立备案审查专门机构，且人员配备多为一人。大部分盟市旗县都是由兼职机构和人员负责该项工作。专门人员少、力量不足、专业性不强，导致在规范性文件备案审查工作中不够深入，各项制度落实不到位，工作推进力度不大。四是备案审查工作制度还存在缺位。从法律规定看，备案审查各方面的基本制度规范应该说比较完备。但是在具体实施过程中，一些操作层面的制度规范仍存在缺位现象，备案审查工作程序、工作机制仍待进一步完善。备案审查的公开性、公众参与度不够，主体责任缺失，考核机制不健全。撤销程序复杂，在实践中很难启动，与四中全会要求的“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”还一定差距。

三、从实际出发，多措并举，切实加强地方人大规范性文件备案审查能力和制度建设

为从根本上完善地方人大备案审查制度、健全备案审查机制、纠正违宪违法行为、维护法制的统一，针对目前制约备案审查工作进一步推进的矛盾和问题，按照四中全会的要求，要切实加强规范性文件备案审查能力和制度建设。

（一）设置机构、配备人员、加强培训，不断增强备案审查能力

规范性文件备案审查工作是一项专业性和政治性都很强的工作，需要设置专门的机构，配备专业的人员，才能顺利开展。要实现这一目标，需要从具体工作措施入手。一是建议全国人大出台指导意见，要求各级人大常委会按照监督法、立法法的要求设立专门的备案审查机构，为各级人大常委会争取设置机构提供依据。二是自治区人大常委会按照四中全会的要求，推动以同级党委名义出台加强备案审查能力建设的意见，加强自治区、设区的市、旗县级人大常委会备案审查能力建设，推动各级人大常委会尽快设立专门的备案审查工作机构。三是设区的市增设立法机构时，明确要求设置备案审查机构，并配备专业人员。四是加大培训力度，不断提高现有人员素质。建议全国人大法工委经常组织涉及备案审查工作的培训班和研讨会，通过培训授课、案例分析等，对地方人大开展工作进行引导、示范，强化相关工作人员的政治素质、法律素养、业务知识，切实提高规范性文件制定、报备和备案审查工作的质量。自治区人大常委会也要加强这方面的工作，学习借鉴其他省市的经验，创新培训方式，丰富培训内容，使培训工作逐步制度化、常态化。

（二）建立备案审查工作各方衔接联动机制，形成合力，提高备案审查实效

规范性文件备案审查工作是各级人大常委会的一项法定职责，涉及多个单位和部门。要探索建立党委、人大、政府备案的衔接联动机制，加大主动审查力度，依法撤销和纠正违法的规范性文件，禁止制发带有立法性质的文件。应在深化认识的基础上，切实加强领导。地方各级人大常委会领导要切实提高认识，明确目标，亲自过问，将备案审查工作作为常委会一项重要工作纳入监督工作计划，使该项工作制度化、常态化。自治区人大常委会可通过开展对《监督法》和自治区备案审查程序的规定执法检查的形式，督促各地将备案审查工作落到实处。探索建立与党委、政府的衔接联动机制，建立重大问题向党委报告请示制度，建立与政府办公厅、法制部门沟通协调常态机制。通过衔接联动，形成在党委领导下，人大、政府协作配合的工作格局，形成工作合力，不断提高备案审查能力建设，共同维护法制统一，保障宪法和法律的有效实施。

（三）进一步完善规范性文件备案审查的责任制度

法律责任是指因违反法定义务而依法所应承担的具有国家强制性的法律上的后果。备案审查工作中，因为这方面制度内容的缺失，导致一些地区和部门对备案审查的法律性、责任性、重要性认识不足，特别是对不按要求报送备案的法律责任问题缺乏应有的认识。《法规规章备案条例》规定：“对于不报送规章备案或者不按时报送规章备案的，由国务院法制机构通知制定机关，限期报送；逾期仍不报送的，给予通报，并责令限期改正。”自治区的地方性法规也规定了相同的责任。目前，这些规定并不足以保障备案机关备案权的实现。报备主体责任不清、备案责任缺位等问题，制约着备案审查制度功能的进一步发挥。要区别不同情况，明确规定法律责任，加大工作不作为而应承担的法律后果，由此才能引起责任人的足够重视，督促其尽职尽责，实现备案审查的目标任务。另一方面，对接收备案的主体也要明确其职责，督促其积极履行督促、审查的责任，避免在审查环节出现不作为的现象。

（四）完善规范性文件备案审查的程序制度

完善规范性文件备案审查的程序制度，一是要加大对报送备案的规范性文件的审查力度。在审查过程中，不仅要进行合法性审查，还要进行合理性审查。可以按照统一受理，对口分工审查的办法，由各专门委员会和工作机构按专业分别审查，改变常委会对规范性文件备案审查工作责任不落实的状况。二是要加大对与上位法相抵触和不适当规范性文件的处理力度。在对规范性文件审查中，备案审查机构或工作机构发现问题，应当向主任会议提出审查报告，提出该规范性文件“相抵触”或“不适当”的具体内容、存在的问题及其依据，通过常委会工作机构或专门委员会与制定发布该规范性文件机关进行沟通协商，由其自行纠正或撤销；如该规范性文件制定发布机关不及时纠正或采取其他措施，可由常委会主任会议或专门委员会提出书面审查意见，责成制定机关纠正，并限期反馈对审查意见的办理结果；经过上述工作，制定机关仍不纠正的，则由主任会议提请常委会审议审查，按照四中全会的要求，依法撤销与上位法相抵触或不适当的规范性文件。三是要建立规范性文件备案审查情况报告机制。要在每年的常委会工作报告中，报告规范性文件备案审查情况，包括备案情况、接收社会审查建议情况、审查和处理结果。总之，地方人大常委会要从各个层面完善和落实好规范性文件的备案审查制度，履行好维护法制统一的职责。

（五）建立完善备案审查公众参与和公开机制

为从根本上改变备案审查工作公众参与度不高的问题，重点是要建立健全备案审查的公众参与和公开机制：一要加大宣传力度。要通过多种渠道、多种形式加强对这项制度的宣传，鼓励社会各界和民众积极参与到规范性文件备案审查工作中来，积极向人大建言献策。二要增加备案审查工作的透明度。目前，规范性文件备案审查工作主要是在内部运行，缺乏公开听取各方面意见的机制。对此，各级人大可以通过探索，以适当方式公开每年收到的公民审查建议的数量和种类，以及对审查建议的处理结果和理由等方式，公开备案审查工作的相关信息，增加工作的透明度，使社会公众真正了解备案审查工作。三要完善审查建议的接收、审查、处理和反馈机制。在审查建议的接受过程中，要明确提出审查建议的规范要求；建立规范的内部研究、审查工作机制；对公民、法人提出的审查建议，通过座谈会、论证会等形式多方面听取意见；收到审查建议后，及时通知建议人；审查结束后，及时将审查结果和理由书面或者口头告知建议人；建议人有异议的，还可以再研究、再答复。四是建立调研、论证、评估机制。规范性文件备案审查不仅包括合法性审查，也包括合理性审查。对于同一个问题，从不同的角度出发，会产生不同的观点。尤其是合理性，更是一个见仁见智的过程。考虑到大量规范性文件都涉及到群众的切身利益，同时涉及到政府的公信力，需要综合考虑各方面的因素。因此，建立必要的调研、论证和评估机制将有利于增强审查的严谨性、科学性，提高备案审查的质量。