贯彻新修改的立法法，落实 赋予设区的市地方立法权工作

立法法修改后，辽宁省在原有五个较大的市的情况下，尚有九个设区的市被赋予地方立法权。在省人大常委会的领导下，省人大法制委员会将依法确定设区的市开始制定地方性法规的具体步骤、时间的工作作为一项重要的政治任务来完成，加强对设区的市人大立法准备工作的推动与指导，精心组织，确保高起点、高标准开局，取得成效。

一、坚持省委对工作全局的领导，形成实施工作的具体方案

加强和改善党对人大工作的领导，支持人大依法履职，是各级党委的重要职责，也是做好人大工作的根本保证。我省九个设区的市被赋予地方立法权是国家立法体制调整进程的重要组成部分，是全省法治建设的一件大事，加强党委对实施赋予设区的市地方立法权工作的领导，对于保证该项工作能够按照正确的政治方向推进至关重要。

立法法修改之后，我省人大常委会高度重视，依照立法法的规定，积极组织开展赋予设区的市地方立法权的相关工作，分析总结工作中的重大问题和关键事项，及时向省委请示报告，并按照省委决策执行，确保党的意图在我省赋予设区的市地方立法权工作中得到贯彻落实。省人大常委会主任会议研究决定，由省人大法制（法工）委员会负责起草工作方案草案。法制委员会组织专门力量深入研究立法法的具体规定，加深了对赋予设区的市地方立法权相关法律问题的理解和认识；委员会先后赴营口、锦州和盘锦市开展省内调研，同市人大常委会、政府法制工作部门、编办等单位召开座谈会，就建立人大立法工作机构，健全立法工作机制等问题进行了深入的研究和探讨；听取了部分市筹备工作情况的汇报；同兄弟省人大法制委员会进行沟通，交换工作进展情况的信息以及下一步工作打算。在以上各项工作的基础上，法制委员会起草了《关于我省实施赋予设区的市地方立法权工作方案（草案）》，明确了赋予设区的市地方立法权的“指导思想和目标任务”、“基本原则和组织领导”、“主要工作和时间安排”以及“工作要求和批准程序”，经省十二届人大常委会第三十七次主任会议审议通过后，由省人大常委会党组报省委。2015年6月12日，省委十一届第117次常委（扩大）会议对方案进行了审议，并以辽委办发【2015】31号文件的形式批转各市委、省委各部委、省（中）直各党组（党委）和各人民团体认真贯彻执行。该方案是我省实施赋予设区的市地方立法权工作的总遵循，是工作中各类事项的具体操作标准。省委要求各市委从讲政治的高度和全省工作大局的角度，充分认识赋予设区的市地方立法权工作的重要性，筹备工作要由市委统领全局，市人大常委会要将关键问题、难点问题及时向党委请示汇报，由市委进行研究，作出决定。

二、推动设区的市立法能力建设，为确保立法质量打下良好基础

落实赋予设区的市地方立法权工作，必须紧紧抓住立法能力建设这个核心问题，重点解决。一方面这是立法法的规定，是批准设区的市可以开始制定地方性法规的必备条件；另一方面，设置科学、符合立法实际工作需要的立法机构，配齐、配好高素质的立法专业工作者，是落实立法法规定，做好地方立法工作，保证地方立法质量的关键所在。

辽宁省委批转的《关于我省实施赋予设区的市地方立法权工作方案》中，对设区的市人大及其常委会的立法机构、专业人员配备以及业务培训等内容进行了重点安排。法制委员会是市人民代表大会设立的专门委员会，依照有关法律、法规的规定履行对地方性法规统一审议的职责。法制工作委员会是市人大常委会的法制工作机构，负责地方性法规的起草、论证、修改等职责。根据我省原五个较大的市立法工作实际来判断，我们推动九个设区的市人大立法机构设置和人员配备参照本溪市人大法制（法工）委员会的规模来安排。在此基础上，各设区的市积极的进一步交流借鉴，协调各方面关系，突破内设机构和人员编制上的工作难点,并按照科学立法、民主立法的要求，健全立法机制，完善立法程序，提前着手开始立法规划和计划的编制工作，实现立法准备与实施立法之间的顺利过渡。

立方能力建设的另一个问题就是抓好立法专业人才的选任和培训。目前辽宁省九个设区的市地方立法人才储备不足，为立法机构选任工作人员造成了很大难度。省人大常委会、法制委员会要求各市要高度重视这些关系到未来立法质量的“关键少数”，开阔思路，广泛了解信息，通过多种渠道吸纳立法专业人才，选任标准应当以具有正规法学教育背景为主，兼顾经济、管理和理工等学科专业特长，具有从事过立法、执法、司法等相关法律工作实践经验，以适应地方立法工作的需要，保证立法质量。同时，省人大法制委员会积极准备对各市立法机构工作人员进行立法业务培训，组织省内地方立法专家编写《地方立法理论与实务》，内容覆盖面广，理论与实践结合紧密，作为对各设区的市立法机构人员培训的基本教材之一；将我省原五个较大的市现行有效的240余件地方性法规进行汇编，以发挥对九个设区的市未来地方立法的示范作用。

三、以原较大的市法规审查工作机制为导向，推动形成健康和谐的法规审查工作态势

立法法修改以前，辽宁省共有较大的市5个，为全国之最。虽然较大的市数量众多，审查业务量大，但是多年来，通过省市人大常委会及立法机构之间的密切配合，积极探索，形成了一套成熟的工作机制，高效、和谐的工作关系，健康发展的工作态势，极大地推动了较大的市立法工作发展。在全省所有设区的市都将开始制定地方性法规的情况下，我们更需要在全省范围内推广这种工作机制，延续这种良好的工作态势，这也成为省人大法制委员会今后一段时期内推动我省设区的市地方立法工作的重要导向。

（一）提前介入的工作方式

我省人大法制委员会注重及时了解和掌握较大的市立法工作进度，主动提前介入，根据法规的内容，分别采取电话沟通、当面交流、参加论证会和立法调研等多种方式参与其中，现已逐步形成了法规在市人大常委会通过前，两次征求和反馈意见的沟通协调机制，在维护法制统一、充分尊重较大的市地方立法权的前提下，以提高较大的市地方立法质量、发挥法规实效为共同目标，与较大的市法制委员会共同研究和探讨，针对法规草案中的难点问题以及不适当的问题，提出修改意见，妥善解决法规中的合理性、与上位法衔接等问题，保证法规能够及时报请省人大常委会会议审议，并获得顺利批准。

这种建立在相互尊重基础上，通过前期共同研究，形成统一意见的审查方式，从较大的市角度来说最大限度的减少了后期审查中被认定存在“抵触”情形的可能，更易被接受；从省人大常委会和法制委员会的角度来看，对法规的了解和认识更为深入，提高了审查的效率和准确度。此外，提前介入工作方式的顺利推行，使双方的工作关系更为融洽，较大的市对省人大法制（法工）委员会全方位的立法指导需求更为强烈，提前介入工作已经深入到了探讨法规合理性的程度，进一步整合了两级人大的立法资源，提高了立法效率和立法质量。

（二）统一对审查规律的认识

我们认为，合法性审查的过程，即是省人大常委会和法制委员会行使法定权力的过程，在一定程度上也是省市人大立法机构之间法律观念的再协调、再统一的过程。多年来，法制委员会注重对立法法等法律的深入研究，密切结合本省实际，通过不断总结较大的市法规审查的实践经验，逐渐形成了关于审查工作的规律性认识，并在省市人大立法机构间凝聚了共识。特别是党的十八届三中全会以来，我省各较大的市根据本市全面深化改革的部署并结合地方实际，通过立法推动经济社会改革发展的要求更加迫切，法规涉及的领域扩大，法规规范的问题更加深入具体。我省人大法制委员会主动适应新形势、新要求，与各市人大法制委员会共同研究探讨，进一步深化对“不抵触”原则内涵的把握，重点加大对地方法定立法权限，行政许可法、行政强制法和行政处罚法限制性规定的研究力度，更加精准的把握审查标准。实践证明，通过确立统一的工作认识，可以在很大程度上防止和减少认识冲突，使双方将精力集中到法规完善上来。

（三）妥善处理审查中发现的问题

通过提前介入工作机制的实行和省市人大立法机构之间立法理念、认识的高度统一，已经极大的减少了审查中矛盾的产生，提高了审查效率。当然，在法制委员会审查和常委会会议审议过程中仍然会出现，在前期提前介入阶段已经解决但在市人大常委会通过阶段再次经过修改而引发新问题，或者在审查过程中发现新问题的情况。多年来，我省人大法制委员会始终坚持以维护法制统一为前提，同时充分尊重较大的市立法权，力求提高立法效率的原则，对审查过程中发现的问题予以分类妥善解决，取得了良好的效果。

当审查中发现法规内容存在与上位法相“抵触”的情形时，法制委员会并不简单的采取不予批准的处理方法，而是经过深入细致的研究之后，在审查情况说明中提出修改意见，提交常委会会议供组成人员审议，根据审议的情况形成最终的修改意见，作为批准决定内容的一部分交付表决批准。较大的市的人大常委会依照批准决定中的修改意见，对法规进行修改并予以公布。这样，通过采取经批准决定进行修改并予以批准的办法，避免了省人大常委会作出不予批准决定后，较大的市人大常委会由于缺少法律依据对已通过但未被批准的法规无法再次提请市人大常委会审议的难题，既维护了法制的统一，又节约了立法资源，提高了审查效率。

由于前文提到的同样原因，审议过程中有时会发现被审查法规的部分内容不够科学合理，存在“合理性”问题。面对这种情况，法制委员会会对存在“合理性”瑕疵的内容提出书面修改建议，交由市人大常委会进一步研究，并自行决定是否采纳修改。但是，我省人大常委会和法制委员会并不以存在“合理性”问题作为不予批准的条件之一。这样，一方面坚持了省人大常委会合法性审查的法定权限，尊重了较大的市的立法权，另一方面推动了地方立法质量的提高，增强了法规的实效。