深入推进科学立法、民主立法的实践与思考

党的十八届四中全会明确提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，并对完善立法体制，深入推进科学立法、民主立法，提出了新的更高的要求。省人大及其常委会作为地方立法机关肩负着前所未有的重要使命。完成建设中国特色社会主义法治体系的新任务、顺应全面深化改革的新形势、回应人民群众对立法的新期待，都要求我们必须进一步加强和改进立法工作，深入推进科学立法、民主立法，不断完善立法工作机制，努力制定让人民群众满意的法规。为了切实做好新形势下的地方立法工作，江苏围绕党的十八届四中全会对深入推进科学立法、民主立法的具体要求，不断进行探索和实践，充分发挥人大在立法中的主导作用，努力拓宽公众参与立法的方式途径，切实加强立法评估和论证，努力增强法规的及时性、系统性、针对性、有效性。以《江苏省大气污染防治条例》的制定为例，该条例的制定过程创造了江苏地方立法史上的很多“之最”，包括立法调研行程之最——遍布江苏13个设区的市；座谈会数量之最——召开各类听证会、论证会、座谈会30多个；收集意见数量之最——收集汇总各方面意见近2300条；修改版本数量之最——修改版本达十五次，用于常委会和人代会会议的说明材料近4万字；审议次数之最——常委会三次加上人代会一次审议，共经历4次审议。条例最终在人代会上高票通过，实施后取得良好效果，得到社会广泛认可，其中一个重要原因就在于我们坚持科学立法、民主立法，坚持以民为本、立法为民理念，坚持将公正、公平、公开原则贯穿立全法过程，正真做到立法反映人民意志、得到人民拥护。

一、开门立法，拓宽民主立法之路

民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。保护和改善大气环境是关系人民群众切身利益的重要民生问题，相关立法更应该充分反映民意、广泛集中民智。在条例的制定过程中，我们特别注意兼听以集思广益，沟通以增进共识：

一是坚持立法公开。推进民主立法，立法公开是前提。多年来，我省人大常委会坚持所有的法规草案都在江苏人大网站上公布，便于公众了解、知晓地方性法规的起草、审议等动态过程，参与地方立法活动。近年来，还在积极探索通过开通官方微博微信、召开新闻发布会、网上直播审议过程等载体、形式公开立法信息，使公开更加及时、受众更加广泛、传播更加迅速，增强立法公开的效果。而这次条例的制定，由于其内容关系到每个人的切身利益，特别是一些存在不同看法和认识的热点问题，更是引发普通公众和新闻媒体的广泛关注和热烈讨论。我们在条例的制定过程中，坚持立法过程的公开透明，通过公开文稿、领导访谈、网上调查、新闻发布、记者随访等多种形式，使公众客观、全面、及时地了解条例的立法进程，同时也起到解释、说明、宣传、教育的作用，为条例的贯彻执行打下了坚实基础。

二是扩展征求意见的广度和深度。在立法过程中广泛听取社会各方面的意见，是确保立法质量的关键环节。只有保证不同阶层的意志和愿望得到充分有效表达，才能促进立法机关更加全面、客观地了解不同意见、观点和要求，从而在立法决策时，最大限度地反映民意、集中民智、凝聚民心，妥善协调和处理各种利益关系和利益矛盾，提高立法质量。条例制定过程中，我们在一是注意征求意见对象的广泛性，包括了省辖市人大常委会、省相关部门、全国和省人大代表、立法咨询专家、社会公众等不同主体，还召开了沪苏皖浙四省市大气污染防治立法协作座谈会，就大气污染防治区域联防联控开展地方立法协作，听取兄弟省市的意见建议；二是将征求意见贯穿整个立法全过程，几乎每一次修改的成果都会广泛地征求意见；三是加强征求意见的针对性，针对条例涉及的不同重点问题，听取相关主体的意见，比如就企业防治职责分别召开了煤电、化工、钢铁、建筑、餐饮等重点行业企业代表参加的座谈会，就防治措施规定的可行性听取环保专家的意见等。

三是提升人大代表在立法过程中的参与度。在条例制定过程中，我们给每一位省人大代表都寄送草案征求意见稿书面征求意见，并通过代表信息平台发送相关信息；直接组织召开了省直机关省人大代表征求意见座谈会；委托各设区的市人大常委会和南京军区政治部组织部召开座谈会，征求本市和解放军驻江苏部队的省人大代表的意见和建议；特别是在人代会召开前夕，由省人大常委会领导同志分别带队赴有关设区的市，召开座谈会，当面听取省人大代表的意见。还值得一提的是，我省人大常委会每次会议都会邀请省人大代表列席，而在分组审议时也鼓励代表发表意见，在条例三次常委会审议中，不少代表都提出了很好的意见建议。

四是拓宽公民有序参与立法的途径方式。十八届四中全会决定明确提出要建立基层立法联系点制度。换届以来，我们把基层民主立法联系点的建设作为拓宽公众有序参与立法的途径方式的切入点，通过授牌设立、明确任务要求、制定工作规定等一系列举措，使这项工作制度化、常态化。在条例的制定过程中，基层民主立法联系点制度发挥了重要作用。我们选取条例中与百姓生活直接相关、社会公众普遍关注的如餐饮油烟治理、机动车尾气污染等热点、难点问题，深入到南京市玄武区锁金村社区、扬州市广陵区琼花观社区、徐州市泉山区泉山街道等基层民主立法联系点直接听取社区居民的意见，真正做到了“立法进社区，上门听意见”。而这样的形式，为公民有序参与立法提供了便利，使得社会公众参与立法的热情和积极性空前高涨。同时，来自社区群众的意见也为我们在条例一些重大问题的立法决策上提供了重要的参考依据，比如关于餐饮油烟排入下水道规定的修改。

二、尊重规律，彰显科学立法之力

科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。大气污染防治专业性强，影响面广，很多规范涉及重大利益调整，对于某些区域、行业、企业来说，条文表述上的简单变化都可能有重大影响，可以说动一发牵全身。为了使条例规范得更为科学合理，我们在工作中：

一是坚持问题导向，立足客观实际，解决现实问题。从实际出发，实事求是，是唯物主义的基本原则，也是科学立法的基本要求，而有特色、可操作是地方立法的生命力所在。地方立法工作中坚持科学立法，就是要针对本区域的现实问题，在不抵触的前提下，通过制定切实、可行、有效的制度规范来解决问题。我们在条例的制定过程中，坚持从江苏具体情况和实际需要出发，通过深入调研和广泛听取意见，找准立法的重点难点问题。江苏是工业大省，第二产业在GDP中占比长期保持50%以上，工业污染是造成大气环境恶化的主要因素，面临治理跟不上排放、削减跟不上增长的突出矛盾，仅将治理作为首选措施，实现以总量减排推动质量改善，存在相当大的困难。条例针对这一问题，围绕大气污染防治应当将产业结构调整、能源结构调整、燃煤总量控制、城市规划与布局等控源措施与污染治理措施有机结合起来的指导思想，针对造成我省大气污染的源头因素，规定相应的预防和治理措施，从而使条例规定更具针对性和可操作性。

二是坚持公平正义，合理设定权利义务，突出权责一致。坚持科学立法，就是要在立法过程中客观地认识和对待各种利益诉求，并科学地加以调整和规范，以保证权利与义务、权力与责任分配的公平与合理。条例结合江苏实际，坚持环保优先的原则，借鉴国内外的先进经验，确立了重点大气污染物排放总量控制制度、大气污染物排放许可证管理制度、重点大气污染物排污权交易制度以及空气质量达标管理制度四项重大制度，围绕这些制度，对相关主体的权利义务进行规制。在注重合理配置权利与义务同时，条例还从过去注重“立权”转变为更加注重“立责”，明确了地方各级人民政府的职责要求，规定其对本行政区域内的环境空气质量负责，并对相关部门的监督管理职责进行细化，特别是规定了县级以上地方人民政府应当将重点大气污染物排放总量控制指标和大气环境质量改善目标完成情况纳入对本级人民政府负有大气环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据；对超过重点大气污染物排放总量控制指标或者未完成大气环境质量改善目标的地区，由省环境保护行政主管部门会同监察等有关部门约谈当地人民政府的主要负责人；考核结果和约谈情况应当向社会公开。

三是坚持科学态度，重视专家意见，遵循客观规律。科学立法是对主观立法、经验立法、封闭立法的否定。大气污染防治立法涉及面广、专业性强，我们在条例制定过程中积极开展立法协商，重视发挥政协委员、专家学者、社会团体的专业优势。书面征求省政协的意见，在审议修改过程中，召开了由环保专家和立法咨询专家组成员、部分高校学者参加的多个立法论证会，就大气污染防治措施、大气污染物排污许可、实行跨区域联防联控、监测数据信息公开共享、污染防治技术标准和要求、强化政府监管职能、加大污染防治资金投入以及公众参与、法律责任等条例规范的重点、难点问题进行深入的研究论证，认真听取和吸纳专家以及来自不同层面的专业意见，对有关条文进行补充、修改、完善，确保规范内容科学合理、切实可行，比如根据环保专家的意见将草案燃煤控制一节修改为能源消耗大气污染防治，对燃煤机组改造、集中供热等条文做了大幅度的修改和完善。

四是坚持求真务实，积极探索实践，推进精细化立法。在条例的制定过程中，我们坚持少一些原则性、宏观性的条款，多一些细化、量化的规定；少一些宣示性、号召性的条款，多一些实质性、具体化的规定，能具体尽量具体，能明确尽量明确，对能源消耗污染防治、工业大气污染防治和扬尘污染防治在草案原有规定的基础上增加了大量的细化规定，切实增强法规的可操作性、可执行性。改变以往追求“大而全”、“小而全”的结构完整的常规立法形式，摒弃重复立法、层层转抄的做法，有几条立几条，管用几条就定几条，有的放矢的对关键条款进行深入研究和论证，并加以修改完善，切实增强法规的针对性和实效性。特别是呼应社会关注，对一些大气污染贡献率不高但是群众反映强烈，矛盾突出的问题如餐饮油烟、露天烧烤等加以规范解决。

三、统筹协调，发挥人大主导作用

发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，加强人大对立法工作的组织协调，是科学立法、民主立法的必然要求。正如李适时主任所指出的，“强调发挥人大在立法中的主导作用，说到底是两条，一是要及时立出实践所需要的法，二是要立出高质量的法。”在条例的制定过程中，人大主导作用的体现，主要在以下几个方面：

一是立法项目的确定。一直以来，江苏的经济社会发展始终处于全国前列，然而随着工业化、城镇化进程的加快，大气污染问题日益严重，成为我省生态文明建设过程中的社会议论多、群众呼声高、治理见效慢的热点、难点问题。客观的说，我省一贯重视环境保护的地方立法，出台了不少在全国都有一定影响力的地方性法规如《江苏省太湖水污染防治条例》，但遗憾的是，在国家大气污染防治法出台后十多年里，省级层面还没有一部关于大气污染防治的综合性法规，这其中原因是多方面，但是一定程度上与过去政府主导立法项目不无关系。换届以来，我省人大常委会高度重视在立法项目的确定上发挥人大主导作用，条例的立项启动就是典型例子。2013年1月省十二届人大一次会议上，王合生等10位代表提出了“关于加快出台《江苏省大气污染防治条例》的议案”，省人大常委会将其列为重点督办议案，交省政府办理，并于当年年底列入了省人大常委会2014年立法计划。另外，值得一提的是，在条例的制定过程中，全国人大常委会开始启动大气污染防治法的修改，有意见提出我省条例可以缓一缓，等一等，常委会领导经过慎重考虑，认为大气污染防治形势严峻，社会高度关注，加强法制保障刻不容缓，因此作出决策，不缓不等，要求条例制定按照工作计划部署照常进行，同时时刻关注国家大法修改的进展，注意与其条文规范的衔接配套。

二是立法进程的变动。2014年7月，省政府向省人大常委会提请审议条例草案。常委会组成人员对草案进行了认真审议，提出了大量的修改完善意见。一审后，考虑到大气污染防治立法关系经济社会发展大局、涉及人民群众切身利益，由人民代表大会审议通过，能够更好地体现人民意志，更广泛地凝聚社会共识，也更具有权威性，因此常委会决定对在省政府提出的草案基础上进行全面的修改完善，经常委会后审议后，提请省人民代表大会审议通过。由常委会审议变为人代会审议，不仅仅是立法程序的变动，而是体现了人大对立法工作的统筹考虑和决策掌控。

三是重大问题的决策。发挥人大在立法中的主导作用，就是要在重大问题各方面存在意见分歧而客观实践迫切需要通过立法加以规范解决的情况下，在坚持基本原则和理念的基础上科学决策，勇于担当。在条例的过程中，我们多次碰到这样的情况。例如条例草案关于燃煤总量削减的规定，在征求意见过程中，发达地区想发展得更快，欠发达地区更想要发展，而这些都要增加燃煤消耗，不少人提出希望条例不要规定的太严，要为发展留空间。面对这种局面，如何把握经济发展与燃煤消耗的关系，经过反复权衡，我们认为在当前大气污染形势严峻的情况下，经济发展不能通过增加污染来实现，必须下决心调整能源结构，削减燃煤总量，所以没有采纳这些意见，仍然坚持规定了逐步实现燃煤总量负增长的目标。再比如重点大气污染物排污权交易制度，就全国而言还处于起步和探索阶段，因为江苏是试点地区，为了推进这项工作，因此写入条例草案。对此，有的委员、代表提出不同看法，认为排污权交易不合理，不利于污染防治，不应写；有的委员、代表和地方提出，排污权交易制度尚处于探索试点阶段，不宜写。而我们根据调研情况，经过认真研究论证，认为排污权交易在客观上有助于鼓励企业积极主动减排，但是对排污权交易要限定前提、明确原则，在此基础上对有关条文做了修改，既坚持了基本的规范不变的同时吸收采纳了合理的建议意见。

四、几点思考

认真贯彻落实党的十八届四中全会精神，发挥人大在立法中的主导作用，推进科学立法、民主立法是地方立法面临的长期任务，我们认为有些问题有必要做一步的研究和探讨。一是强化人大常委会立法组织协调职能。立足于发挥人大常委会在立法工作中的主导作用，强化主任会议、有关委员会在法规立项、法案起草、争议协调等方面的职能，保证规划计划的实施和立法工作的有序推进。二是完善法规草案形成机制。目前，法规草案主要由法规实施部门负责起草，法案形成机制过于单一，法规实施部门主导起草，利益博弈不够充分，立法公正难以保障，部门利益难以避免。同时，随着社会管理不断系统化，综合性立法日益增多，既有模式已经不能适应当前要求。因此，需要建立多元化的法案形成机制，拓宽法规起草渠道，改变主要依靠法规实施部门起草法规草案的局面。法工委要落实好党的十八届四中全会的要求，组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性法规草案。三是拓展立法调研方式。除了召开座谈会听取意见、听取情况汇报等传统方式外，要更加注重通过实地走访、实际体验、明察暗访、网上问卷调查、委托第三方调查等方式，更多的听取相关社会组织、行政相对人和社会公众的意见，更多的听取基层单位的意见，以摆脱利益干扰、掌握真实情况、发现存在问题。四是开展关键制度评估论证。更加重视发挥立法专家咨询组、人大代表法制专业组以及其他方面专家学者、专业人士、人大代表在立法工作中的作用。对法规草案中的重大问题、关键制度以及专业性较强的问题，组织专家学者、专业人士、人大代表进行深入评估论证。保证评估论证目的明确、重点突出、方式合理、对象恰当、进展有序，增强评估论证的针对性，提高评估论证实效，为立法决策提供依据。五是完善公众有序参与机制。要进一步完善公众参与立法的各项制度，保障公众参与权利，提高公众参与效果。进一步扩大立法公开，在现有立法公开方式的基础上，拓展立法公开的渠道，积极探索通过开通官方微博微信、召开新闻发布会、网上直播审议过程等载体、形式公开立法信息，使公开更加及时、受众更加广泛、传播更加迅速，增强立法公开的效果。畅通公众参与立法渠道，完善网上公布法规草案公开征求意见的做法，增加通过新闻媒体公布法规草案征求意见的数量；改革立法听证制度，规范、减化听证程序，实现立法听证的小型化、常态化；探索公开邀请公民参加立法座谈会、旁听法规审议等措施，扩大公众直接参与立法的途径。积极发挥立法联系点作用，立法联系点是立法机关开展立法调研的平台、基层群众表达立法诉求的渠道。要在实践中不断完善立法联系点的运行机制，把立法联系点建设好、作用发挥好。六是探索开展立法协商。对于社会关注度较高的重要法规，积极开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，妥善解决矛盾分歧，最大限度凝聚共识。探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。