对人大在立法中发挥主导作用的认识和实践

党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决定，明确提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新法治十六字方针，其中科学立法是实现新法治方针的重要前提，人大作为法定的立法机关，在立法中发挥主导作用，对实现科学立法，全面推进依法治国至关重要。

一、人大在立法中发挥主导作用的必然性

（一）人大在立法中发挥主导作用是人民代表大会制度的性质决定的。

人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。宪法规定，国家的一切权力属于人民。各级人大代表人民行使国家权力，是人民行使国家权力的机关。宪法赋予人大立法、监督、重大事项决定和人事任免等权力，其中立法权是人大的一项重要职权。通过立法活动，倾听和反映人民的意愿，集中人民的意愿转化为国家意志，就必须在立法中注重发挥主导作用，使每一项立法都充分体现和尊重人民的主体地位，保证人民当家作主，从根本上维护人民的利益。

（二）在立法中发挥主导作用是人大的法定职责。

立法法明确规定，人大要加强对立法工作的组织协调，发挥在立法中的主导作用。首先，人大是立法活动的发起者。人大通过立法规划、年度立法计划等形式，对立法工作进行统筹协调。在认真研究代表议案和建议、广泛征集意见、科学论证评估的基础上，根据经济社会发展和全面深化改革的需要，确定立法项目。人大是立法活动的组织协调者。立法活动涉及的对象和内容涵盖了社会的各个方面，从法规立项、起草、调研论证，到征求意见、进一步修改完善，都离不开人大居中协调、统筹安排。人大是立法活动的决策者。法规的审议过程是研究决策的过程，直接影响立法的质量。由常委会组成人员（人大代表）、专门委员会按照职责分工进行审议，提出意见，根据审议的意见对草案进一步调研论证和修改完善，并就法规涉及的重要事项作出决策。

（三）人大在立法中发挥主导作用是改革发展的现实要求。

人大在立法中发挥主导作用，有利于更好贯彻落实党的方针政策，保证地方立法工作主动围绕中心、服务大局。有利于处理好立法与改革的关系，实现立法与改革决策相衔接，发挥立法的引领和推动作用。有利于合理调整社会各方面利益关系，确保立法公平、公正。有利于拓宽公众有序参与立法的渠道，充分调动各方面的积极性，推进民主立法。有利于进一步加强和改进立法工作，实现立法科学化，为全面推进依法治国提供充分的前提保证。

二、制约人大在立法中发挥主导作用的因素

人大在立法中发挥主导作用毋庸置疑，但实事求是地讲，地方人大这方面还是有差距的。制约人大在立法中发挥主导作用的因素很多，归纳起来可以分成三方面：即立法主体的主观因素、立法机制和立法资源的保障。

（一）立法主体的主观因素。

立法活动主体重视程度是影响人大在立法中发挥主导作用的重要因素。立法主体主观上不积极，甚至不作为，对立法活动缺少相应的调查研究和分析论证，工作计划、方案与立法活动本身不相适应，部分立法工作程序流于形式，都会在相当程度上影响人大在立法中发挥主导作用。

立法活动的主体对上位法依据的认识水平也影响到人大在立法中发挥主导作用。根据立法法的规定，制定地方性法规要根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下进行。但是在实际工作中，对制定地方性法规要把握的“不抵触”原则却有着不同的理解。具体到每一件法规每一条规定上，对应上位法依据的理解也不尽相同，这些都对人大在立法中发挥立法主导作用造成影响。

（二）立法机制不够完善。

人大在立法中做好组织协调工作是发挥主导作用的重要形式。在立法过程中。由于组织协调的机制不够完善，组织协调作用的发挥有时要依赖于领导者个人，组织协调工作存在随意性，缺少刚性约束，组织协调的权威性没有保障，效果也相应受到影响。

人大代表是立法工作的一支重要力量，在立法中发挥代表作用是人大发挥主导作用的重要形式。由于在立法中发挥人大代表作用的机制尚不完善，代表参与立法活动缺少制度和程序规范，对代表参与立法活动的效果也很少做出评价，代表参与立法活动的积极性难以调动起来。

（三）立法资源不足。

立法资源不足是制约人大发挥主导作用的重要因素。在实际工作中，由于体制、人员编制和立法经费等方面的限制，人大在法规立项论证、调研上投入力量不足，处于被动地位，经常是政府提出什么，人大就审什么，人大在法规立项上的主动性发挥受到条件限制。对一些专业性较强的法规，人大现有的立法力量与有关部门相比，缺少专业优势，要在立法中发挥主导作用，必须综合运用立法资源，借助外脑，根据工作需要增加立法经费投入。

三、人大在立法中发挥主导作用的工作途径

人大在立法中发挥主导作用，目的是为了更好地促进经济社会发展和全面深化改革，更好地服务民生，有效克服立法中的部门化倾向。在立法工作中，充分调动立法主体的主动性和创造性，注重立法活动的过程管理，提高法规起草、调研、论证、审议和表决质量，完善人大发挥主导作用的体制机制，强化立法能力建设。

（一）发挥好有关立法活动主体的作用。

一是发挥人大代表、常委会组成人员及专门委员会委员等参与审议的主体的作用。人大代表是立法工作中一支重要力量，发挥好人大代表的作用，可以有效缓解人大立法资源能力短缺的压力，改进立法工作，提高立法质量。在立法工作实践中，我们一方面注重健全人大代表参与起草和修改法规的机制，另一方面注重发掘使用人大代表的特长优势。在依法向人大代表征求对法规草案的修改意见的基础上，邀请人大代表参加法规涉及问题的调研论证、列席常委会会议并参与对法规案的审议，通过进一步完善代表参与常委会立法工作的机制，提高了代表参与立法的质量和效果。常委会组成人员及专门委员会委员做为法规的审议主体，提前介入参与法规的调研论证，有助于全面了解掌握法规规范内容及存在的问题，妥善处理有关权利义务关系。在审议前规定时间内将审议资料准时送达常委会组成人员和专委委员，使其对审议内容提前了解，作好准备，提高审议质量。加强对立法审议主体的专业培训，提升人大代表、常委会组成人员及专门委员会委员的专业素质和履职能力。调整常委会组成人员的结构，增加有法治实践经验的专职常委比例，从专业角度提升法规案审议水平。

二是科学确定起草法规案的主体。以往提请审议的法规案，以政府提请的居多。由政府法制办和有关部门进行调研论证，组织文本起草，草案难免在一定程度上存在部门利益倾向。随着对地方立法规律及法规起草环节重要性的认识逐步深入，由人大对经济社会发展和全面深化改革的全局进行研究分析，根据法规案涉及的内容、对象、范围，科学评估法规案的起草部门，确定起草法规案的主体，显得极其重要。近年来，随着法规案起草机制进一步完善，由人大有关专门委员会组织起草法规案的数量逐年增加，特别是对综合性、全局性、基础性的立法项目，为保证立法的科学性，正在尝试由人大组织有关方面起草或者委托第三方代为起草。今年，我省计划完成立法项目11项，其中有5项是由人大专门委员会组织起草并提请。计划外新增法规项目《吉林省大气污染防治条例（草案）》也是由省人大环境与资源委员会组织起草提请审议的。截止到7月底，今年由人大有关专门委员会组织起草并提请审议的法规案已经占今年计划完成项目的50%。

三是借助立法活动参与者的力量。建立并完善立法规划、法规草案向社会公开征求意见及反馈机制。2008年以来，我省坚持在编制立法规划草案、审议法规草案前公开向社会各界征求修改意见，在吉林日报和常委会网站上公布草案征求意见稿，明确联系方式和联系人。对公众提出的意见、建议，由常委会法工委、有关专门委员会记录并汇总整理，印发相关会议。建立并完善公众意见采纳情况反馈机制，在筹建的省人大法制信息及工作平台中，建立一个面向社会公众的模块，通报公众意见采纳情况，充分调动社会各界参与立法工作的热情，让立法工作凝聚社会共识、体现全民意志。几年来，我省建立了一支专业能力强、实践经验丰富、工作热情高的立法咨询员队伍，通过不断完善立法咨询制度、程序，有力地保证了立法决策的科学性、提高了地方立法质量。今年初，常委会法工委又与省法学会建立了工作协作机制，利用省法学会门类齐全的专家库及丰富的人才资源、对立法中的重点和难点问题研究论证，为立法决策提供参考依据。今年在审议志愿服务条例草案时，对是否在法律责任中明确志愿服务过程中产生纠纷或者损害的追责和救济的原则、方式等，意见不统一，经与省法学会、吉林大学、东北师大等单位团体的专家研究讨论，找到了让大家都接受的办法。

（二）抓好立法的过程控制。

立法是一项环节多、周期长，程序复杂的系统性工作，人大要在立法中发挥主导作用，必须注重抓好立法的过程控制，发挥主动性、自觉性和能动性。

一是强化源头控制，发挥好在编制立法规划和年度立法计划时的主导作用。“立什么，什么时候立”是人大在确定立法项目、编制立法规划和年度立法计划时必须解决的重要问题，是完善法规立项论证制度，做好立法顶层设计的目的所在。发挥好主导作用，首先要注重在编制立法规划和年度立法计划工作中发扬民主，广泛听取各方面的意见，确定立法项目时认真研究人大代表的议案和建议，突出重点领域立法，使立法主动适应改革和经济社会发展需要，实现立法和改革决策相衔接。注重对立法必要性和可行性的调研论证，使立法项目紧扣经济社会发展和全面深化改革主题，提高立法的及时性、针对性和系统性。注重厘清立法项目涉及的部门、事项、权利和义务，对立法项目中可能产生的重大分歧意见、利益关系重大调整问题等作出预判，并为协调处理好上述问题做好准备。注重立法计划的科学性，加强对计划执行的管理，使年度立法工作均衡进行，确保立法资源合理分配和使用。完善对计划外新增立法项目的管理程序，人大有关专门委员会和常委会工作机构就立法项目的成熟度、现实需求、立法的必要性与可行性及有关部门的沟通协调情况等进行研究并提出意见，结合起草部门的法规立项论证材料，报主任会议决定是否列入立法计划。加强立法项目库建设，增加立法项目的选择空间，缩短立法必要性和可行性的论证时间，提高法规立项的效率，最大限度保证立法满足现实需要。

二是完善规范设计，发挥好在法规案起草和修改环节的主导作用。对由政府部门起草的法规案，人大有关专门委员会和常委会工作机构要做好提前介入工作，在充分发挥政府部门工作积极性的同时，主导法规案起草工作，精心谋划草案文本的框架结构和条款设计，保证法规案起草和论证与经济社会发展和全面深化改革相适应，避免出现通过立法为某些部门“争利”、为个别特殊利益群体立法的现象。建立法规案起草阶段的评估制度和法规草案提请人大审议前的立法前评估制度，对法规案中涉及的重大事项作出科学评价和合理规范，为法规案审议提供高质量的草案文本。完善由人大专门委员会、常委会工作机构组织起草综合性、全局性、基础性重要法规的制度，发挥人大在起草法规案中统筹协调各方面的特殊优势，协调好法规案中涉及的各方面关系，提高起草的效率。对专业性较强的法规案，探索建立委托有关专家学者、教学科研单位和社会组织等第三方起草的制度，确保法规草案的专业性和实践性。人大要加强对组织起草工作的领导，督促成立法规案起草工作小组，由牵头单位主要负责人担任起草工作小组组长，成员有人大有关专门委员会、常委会工作机构、政府法制部门、政府有关部门及专家学者等。为保证起草工作顺利推进，起草工作小组要定期向人大有关专门委员会和法制工作委员会通报法规起草工作进展情况。

三是确保科学决策，发挥好法规审议环节的主导作用。科学决策是保证法规具有可操作性和可执行性的基础。要在审议中做到科学决策，首先要组织好提前介入工作，为常委会组成人员和有关专门委员会参与法规立项、起草、调研、论证等活动创造条件，做好服务。要合理安排审议时间，确定审议次数，保证审议质量。有关专门委员会、法制委员会、常委会组成人员在各自职责范围内做好审议工作。有关专门委员会要发挥专业优势，从保证法规案的合理性和科学性角度出发，对法规案提出审议意见。法制委员会对法规案进行统一审议，保证法规与宪法、法律和行政法规不抵触，并与本省的地方性法规相衔接。常委会组成人员结合有关专门委员会和法制委员会的审议意见，对法规案进行全面的审议，根据调研论证和沟通协调情况，对法规案中涉及的重大事项进行科学评价和决策。我省今年通过的人参产业条例在审议期间，对采伐迹地种植人参用地许可通过招标方式确定的规定有意见分歧。经过调研、论证，广泛征求各方面意见，我们了解到，通过招标确定用地许可，形式虽然简单，但操作难度大，招标条件不好确定，且用地招标与现行林权制度相矛盾，集体林地分权到户后不能招标。在法规中以招标形式确定许可条件还不成熟。最后在出台的条例中规定“采伐迹地种植人参用地许可，应当采取公开、公平、公正的方式实施”。我省的志愿服务条例在经过二次审议交付表决前，常委会组成人员认为法规中关于志愿服务组织备案、志愿服务活动的支持和保障、志愿者保险、褒奖和优待等问题有必要进一步研究。主任会议决定将审议形式改为二审三通过，由常委会法工委就上述问题进一步征求意见、研究修改。最后志愿服务条例在表决时满票通过。

四是加强备案审查，维护法制统一。党的十八届三中、四中全会对规范性文件备案审查工作提出了新要求，修改后的立法法规定，人大可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。在赋予设区的市地方立法权的同时，对其制定的规范性文件也要求进行备案审查。为了适应备案审查工作新形势，地方人大要及时建立和完善规范性文件备案审查的有关制度和规定，明确规范性文件备案审查的范围、标准、程序和机制。特别要根据备案审查工作实际，建立并完善主动审查机制，提高审查工作实效性，依法撤消和纠正违宪、违法的规范性文件。建立和完善人大备案审查工作机构联系机制，及时协调解决审查中的问题。建立备案审查监督和反馈机制，将审查、研究情况反馈、公开。借助现代化信息技术手段，建立规范性文件备案审查系统，提高备案审查工作的质量和效率。指导设区的市做好规范性文件备案审查工作，完成机构设置，配齐工作人员，搞好专业知识和业务培训。

（三）强化立法能力建设。

一是加强立法工作队伍建设。加强现有立法人才队伍的专业培训，提高专业素质和业务能力。进一步完善立法工作者录用机制，明确从事立法工作的资格条件，实行立法工作者职业准入制度。充实立法工作力量，吸纳有法治工作经验的人才加入立法工作队伍。从政府有关部门、司法机关、法学机构和其他社会机构中遴选资深的专业人士组建立法工作专家库，参与立法活动，提出法规案起草和审议的专业意见。修改后的立法法对立法工作提出了新要求，立法队伍建设要主动适应新的立法工作要求，在机构设置和人员配备上予以保证。

二是指导设区的市立法能力建设。修改后的立法法赋予了设区的市地方立法权，设区的市要加强立法能力建设。着力加强人大各专门委员会和政府提法规案的能力，保证提案质量，做好有关提案事项的调研、论证，厘清提案中的重点和难点问题，协调好各方面利益关系。要加强审议能力和表决能力建设。有关部门要做好前期调研，论证，从专业角度提出法规草案的审议修改意见、建议及修改依据。提高常委会组成人员的审议质量，建立健全常委会的审议机制，完善审议程序，合理安排审议时间和审次。代表和常委会组成人员要从实际出发，要对人民负责，对交付表决的法规案作出客观公正地判断。改进表决的方式和技术手段，保证表决的民主。加强规章备案审查能力建设，对本级政府的规章及其他规范性文件进行审查。建立并完善备案审查程序，加大主动审查的力度，配备专职人员，做好备案审查工作，维护法制统一。

三是加强立法经费保障。立法经费要与立法活动相适应，不宜划定统一的额度。综合考虑立法工作中需要采取的调研、听证、论证、咨询、评估、征求意见、委托起草等立法活动以及人大代表参与立法活动、基层立法联系点建立和使用等来确定立法经费预算，并根据立法工作的具体内容和实际需要，对立法经费的拨付做出调整，由财政部门根据立法项目进展情况，对立法经费支付做出统一安排。