关于发挥立法的引领和推动作用的探讨

立法的引领和推动作用是指通过立法权的行使、发挥法的规范作用进而发挥其社会作用，以先进理念的价值引导和体制机制的制度安排等根本性措施，促进和保障经济社会的发展。发挥立法的引领和推动作用，是推进国家治理体系和治理能力现代化的可靠保证。本文通过对我省湘江保护立法前后进行比较分析，就如何发挥立法的引领和推动作用谈点粗浅看法。

一、湘江保护需要立法引领和推动

湘江是世世代代湖南人民的母亲河，是湖湘子民的生命所依、情感所托、灵魂所系、未来所期。在我省境内湘江干流长856公里，直接或者间接流入湘江干流和长5公里以上的湘江支流有2157条。湘江流域覆盖长沙、株洲、湘潭、衡阳4市的全部区域，郴州、永州、娄底3市的大部分区域，岳阳、邵阳、益阳3市的个别区域，流域内有67个县市区。湘江流域面积为85383平方公里，约占全省国土面积的40％；流域内人口4000多万，约占全省人口60％；流域内生产总值占全省GDP的70％。从水资源的角度看，湘江是湖南经济社会发展的命脉，湘江流域在湖南省经济社会发展中具有举足轻重的战略地位。

然而，自上世纪八十年代开始,随着湘江流域社会经济高速发展，工业化、城镇化进程不断提升，水资源供求紧张、水污染防治任务艰巨、管理体制机制不健全等问题日益突出。特别是在水污染防治方面，湘江流域重金属污染、工业污染、生活污染、养殖业污染等污染叠加，采矿、造纸、冶炼等重化工业的发展，导致湘江流域内工业废水中汞、镉、铅、砷的排放量，分别占到全国排放总量的55.5%、37.9%、15.4%、35.4%，生活垃圾无公害化处理率39.5%，污水处理率45%。这已经造成湘江流域范围内森林资源锐减、水土流失加剧、生态环境脆弱、水生物资源遭到严重破坏，以水资源为依托的湘江流域区域经济发展受到制约，到了非治理不可的地步。

虽然我省曾在湘江保护和治理的制度建设方面做了一些工作，但与“四化两型”建设的要求相比，与新时期湘江流域社会经济发展的需要相比，与全面推进依法行政相比，湘江保护尚缺乏强有力的法律规范支撑。这就要求我们积极发挥立法的引领和推动作用，拓展湘江保护和治理的新思路，不断创新体制、机制，引领人们的行为方式，为全面开展湘江保护工作提供最坚强的法制保障。

二、立法引领和推动湘江保护的实践

湘江保护立法始于2008年列入省人大常委会立法计划。省政府组织相关部门经过几年的调研、起草，形成了提请省人大常委会审议的法规草案。省人大常委会经过四次严肃而认真的审议，2012年9月27日通过了《湖南省湘江保护条例》（以下简称条例），于2013年4月1日起施行。在条例施行同期，省人民政府将湘江保护与治理作为省政府“一号重点工程”，并及时配套出台了《〈湖南省湘江保护条例〉实施方案》。条例及其实施方案紧紧围绕水资源、水生态、水环境、水运输等突出难题，引领创新多项体制、机制，细细把脉湘江流域保护与治理的现状、问题和对策,以探求治江治水之法，具体体现在以下四个方面：

第一，坚持统筹协调，构建湘江保护体系。在湘江保护立法过程中，条例从湖南经济社会发展战略全局出发，构建了三大湘江保护体系。一是构建湘江保护规划体系，包括《湘江保护综合规划》和各类专业规划。二是构建湘江保护联动体系，规定省人民政府成立湘江保护协调委员会，并明确了“政府主导、公众参与、分工负责、协调配合”的机制,提出了一江同治同享的思路。三是构建湘江保护目标责任体系，条例要求湘江流域设区的市、县人民政府具体组织落实湘江保护目标责任年度考核制度和行政责任追究制度，省委、省政府及时制定了《湖南省重大环境问题（事件）责任追究办法（暂行）》和《湖南省环境保护工作责任规定（试行）》，建立起一个“横向到边、纵向到底”高效运转的责任体系。

第二，坚持保护优先，保障湘江生态安全。条例在总则中开篇名义明确了“保护优先”的原则，全方位强化保护工作。一是加强水资源保护与管理。条例要求推行最严格水资源管理制度，建立湘江流域水资源管理“三条红线”，即水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线和水功能区限制纳污红线。二是加强水域管理。建立和完善水域占用许可制度；建立“政府主导、水利主管、部门配合”的河道采砂管理体制；制定湘江航道发展规划，确保航运畅通。三是加强生物多样性保护。条例要求加大植树造林力度，提高森林覆盖率，增强水源涵养能力；加大水土保持力度，严格执行水土保持设施“三同时”制度；规定在湘江干流建设拦河工程，应当建设过鱼设施。

第三，坚持综合治理，改善湘江水体环境。在加强保护的同时，必须对现有污染源进行综合整治。一是条例要求湘江流域县级以上人民政府建立健全湘江流域重点水污染物总量控制、排污许可、水污染物排放检测和水环境质量监测等水环境保护制度。二是规定省人民政府编制湘江流域产业发展规划，在湘江干流两岸各二十公里范围内不得新建化学制浆、造纸、制革和外排水污染物涉及重金属的项目。三是湘江流域市县两级政府应当依法关闭非法设立或者不符合国家产业政策的涉重金属企业，并实施环境修复，逐步治理历史遗留重金属污染。

第四，坚持创新机制，夯实湘江保护基础。一是建立湘江流域生态补偿机制。条例规定省人民政府应当组织有关部门和湘江流域设区的市人民政府建立湘江流域生态补偿机制，对为修复和改善湘江生态系统受到直接利益损失的单位和个人给予适当补偿。二是建立湘江流域上下游水体行政区域交界断面水质交接责任和补偿机制。根据这项新的制度，省政府有关部门已经配套出台了《湖南省湘江流域生态补偿（水质水量奖罚）暂行办法》、《重点生态功能区县域生态环境质量考核实施方案》等规范性文件，完善对重点水生态功能区的利益补偿，推进地区间实行横向生态补偿，提高上游地区修复和改善湘江生态系统的积极性和责任感。三是建立环境污染责任保险制度。目前，政府有关部门正在探索完善环境责任保险试点，拟在湘江流域涉重金属和涉危险废物领域率先开展强制责任保险工作。

三、立法引领和推动湘江保护的实践效果

条例实施两年多时间，省政府及其有关部门有序推进条例及其实施方案确定的各项体制、机制，阶段性实现了“保证水量、优化水质、改善生态、畅通航道”的湘江保护工作总体目标，条例的引领和推动作用比较明显。

强化调控与效率，增加湘江水量。一是加强工程建设，提高蓄水能力。近年来，我省大力推进水利水运基础建设，湘江干支流已建和在建的大型水利工程有19个，尤其是条例出台以来，湘江长沙综合枢纽、涔天河水库扩建等重大工程的加快推进，对科学调节水资源发挥了重要作用。二是严格用水总量控制。湘江流域8个地级市严格贯彻执行条例确定的水资源管理“三条红线”，2014年，用水总量较2013年度有所降低、用水效率明显提升，2015年，用水总量控制在218.1亿立方米以内。三是提高水资源利用率。加强节约用水，湘江流域8个地级市已经全面实施居民阶梯式水价制度，并开展污水处理费、垃圾处理费及供水水质价格体系改革，实行供水水质优质优价。

突出防控与治理，优化湘江水质。一是加强城镇生活污染防控。为力争实现湘江流域内城镇污水集中处理率和生活垃圾无害化处理率均达到90%的目标，各地以污水处理厂新改扩建和垃圾处理厂建设为重点，着力提高污水处理排放标准。例如，长沙市正对金霞等4座污水处理厂进行提标改造，出水水质由一级B提高到一级A标准。二是加强工业污染防控。湘江保护和治理的重点难点在郴州三十六湾、衡阳水口山、株洲清水塘、湘潭竹埠港等重点区域的集中整治，社会各界广泛关注，与人民群众的切身利益更是息息相关。自2013年4月，条例及其实施方案施行以来，郴州市在前期矿山整治和历史遗留污染治理的基础上，加快实施三十六湾综合环境治理工程；衡阳市落实了水口山地区200余家涉重金属企业的关闭退出，彻底关闭了市区集中式饮用水源保护区内的排污口；株洲市清水塘株冶、株化等企业已启动实质性搬迁前期工作；湘潭市竹埠港区域重污染企业整体退出工作基本完成，28家涉重金属企业全部关停。三是加强农业污染防控。稳步推进测土配方施肥等农业面源污染防控措施，截止目前共计推广测土配方施肥技术面积2874.9万亩，在长株潭地区开展重金属污染耕地修复治理试点面积110.26万亩，推广农药喷雾助剂、植物生长调节剂，应用面积约150万亩次，有效减少了化肥施用量和化学农药使用量。四是加强航运污染防控。重点开展了船舶污染防治，要求湘江流域内客船和货船加装生活污水收集或者处理装置，对化学品运输船和单壳油船进行防污改造。

2014年以来，湘江流域水质整体保持为优，42个省控监测断面中Ⅰ～Ⅲ类水质断面比例保持在92.9%以上，重金属镉、汞、砷、铅和六价铬浓度均达到地表水Ⅱ类水质标准限值要求，没有发生常规重金属污染因子超标现象，部分监测因子下降较明显，已基本达到了第一个“三年行动计划”的水质目标。

注重保护与修复，改善湘江生态。一是开展水系生态治理。积极实施河湖水系连通工程进一步提高水体自净能力，对湘江流域内29个重要支流河段进行堤防培修、护岸护坡和河道疏浚等生态化治理，湘江长沙综合枢纽等新建、改建、扩建的拦河工程中均建造过鱼设施，有效改善了水体生态环境。二是推进养殖生态治理。根据第一个“三年行动计划”的部署，湘江干流两岸500米（其中长沙水利枢纽库区1000米）范围内的规模养殖场要全部退出，全面禁止畜禽粪便直排到湘江流域。三是加强植树造林和湿地保护。条例出台两年来，完成造林面积624万亩，新增湿地保护面积96.86万亩，治理水土流失面积105平方公里，复绿矿山645个、1.64万亩，确保湘江流域森林覆盖率达到54.50%。

统筹水域与岸线，畅通湘江河道。一是加强河道规范管理，整顿河道采砂秩序。根据条例确立的“政府主导、水利主管、部门配合”的管理体制，湘江流域河道采砂体制改革已经完成，实现了河道采砂管理“统一发证、统一收费、有序开采”。截至今年6月中旬，全省241艘淘金船全面取缔，采砂船只从整治前的3701艘减少到1431艘，砂石码头从3979个减少到1338个，湘江干流长沙至衡阳段全面禁采，各市县城区河段和重要交通要道的采砂尾堆基本清除。二是全面启动河道保洁，确保流域水面整洁。全面强化河道湖泊管理保护，河道保洁实时监控系统设备基本安装到位，并出台了《湖南省河道保洁工作考评暂行办法》。三是强化航道建设，提升湘江通航能力。2015年将完成湘江株洲至岳阳段航道Ⅱ级标准建设，并启动衡阳至株洲段航道Ⅱ标准建设。同时，加强对航道养护管理和航道行政管理，并通过科学调度运用湘江长沙综合枢纽，有效提高通航能力，避免船舶大面积滞留或者堵航事件的发生。

四、发挥立法的引领和推动作用的几点体会

通过我省湘江保护立法工作，我们认为要发挥好地方立法在经济社会发展中的引领和推动作用，关键是把握好以下三个方面的关系：

1、把握好立法引领与法制统一的关系。这是发挥立法的引领和推动作用的前提。一方面，党的十八届三中、四中全会作出全面深化改革、全面推进依法治国的重大部署以来，国家高度重视发挥法治在转变经济发展方式中的引领和推动作用。在这样的背景下，地方立法只有更加重视立足本地开展自主性、创新性立法，引领重要领域和关键环节的改革突破，进行有利于加快转变经济发展方式的制度设计，才能解决经济社会发展中存在的一些深层次矛盾和问题，真正实现其引领推动经济社会发展的主要任务。另一个方面，引领创新要注意地方立法权限，不能突破法律法规的底线，不能借“立法引领”的名义踩法律法规的红线。这是地方立法遵循的基本要求。无论是先行先试,还是引领创新,都必须以维护法制统一为前提,做到各层次法律规范相互衔接、和谐一致,使各项制度统筹协调、形成合力。

2、把握好立法引领与改革决策的关系。这是发挥立法的引领和推动作用的核心。当前，改革发展对立法的要求，已经不仅仅是总结实践经验、巩固改革成果，而是需要通过立法做好顶层设计、引领改革进程、推动科学发展。因此，立法不能仅仅是对实践的被动回应、事后总结和局部反映，而是要对社会现实突出问题和改革进程进行主动谋划、前瞻规范和全面推进。这就要求我们顺应时代发展和社会进步的要求，正确处理立法引领与改革决策的关系。湘江保护立法实践证明，努力做到立法引领与改革决策协调同步，既确保改革决策的科学性和合法性，降低了改革发展成本，又推动了立法引领的贯彻落实，赢得了广大人民群众的支持和拥护。

3、把握好立法引领与立法工作组织协调的关系。这是发挥立法的引领和推动作用的关键。一是加强立项环节的组织协调,明确立法规划、计划遴选的标准,确保真正发挥引领和推动作用的项目进入立法规划和计划。二是加强起草和审议环节的组织协调,与政府起草部门、法制机构召开多方联席会议，明确起草的重点和要求；科学安排审议方式,力求在反复协商的基础上形成共识，求得“最大公约数”。三是加强立法后评估的组织协调,了解法规的实施情况，到实践中检验立法的引领和推动作用的发挥情况，为其提供实际的方向和依据。