依法推进设区的市行使地方立法权的实践与思考

修改后的立法法赋予设区的市地方立法权，是贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现；是全面推进依法治国，保障宪法法律实施的重要举措；是完善立法体制，健全人民代表大会制度，推进人大工作与时俱进的重要方面。为贯彻落实中央决策部署和修改后的立法法，省人大常委会将推进设区的市行使地方立法权作为今年改革创新工作的重点，精心组织、周密安排、积极推进，取得了阶段性成效。同时，在实践中也有一些问题需要进一步研究和探讨。

一、湖北省推进设区的市行使地方立法权的主要做法

（一）及时启动。按照立法法的规定，此次赋予设区的市地方立法权，涉及我省11个设区的市和1个自治州（武汉市已享有地方立法权）。按照省委书记、省人大常委会主任李鸿忠“蹄疾步稳、积极稳妥”的指示精神，今年4月，省人大常委会及时启动我省设区的市、自治州行使地方立法权工作，成立由省人大常委会主要负责同志牵头的领导小组，统筹推进该项工作。为此，我们与广东、安徽等省沟通交流，在省内部分地方开展调研。在此基础上，拟定《关于依法推进设区的市、自治州行使地方立法权的工作方案》，经主任会议讨论通过。随后，起草《关于设区的市、自治州申请开始制定地方性法规有关事项的通知》，连同工作方案，及时下发有关市州，正式启动申报工作。

（二）组织申报。申请开始制定地方性法规有关事项的通知发出后，12个市州积极行动，认真谋划，成立申报工作领导小组和工作专班，扎实开展申报筹备工作。各地党委、人大常委会主要负责人就立法工作机构设置、人员配备、制度建设等事项进行专题研究，并到省人大进行专题汇报。5月底，12个市州按照通知要求，向省人大常委会报送书面材料，全面报告本地立法能力建设、筹备工作进展以及立法需求、人口数量、地域面积、经济社会发展情况。领导小组办公室根据申报情况，进行汇总梳理，为调研评估作准备。

（三）调研评估。根据推进设区的市、自治州行使地方立法权的工作方案，6月中旬，省人大常委会组织四个评估小组，对12个提出申请的市州，围绕是否符合立法法规定的开始制定地方性法规的条件进行调研和评估。各评估小组与当地人大常委会、编办、政府法制办以及其他有关部门座谈交流。同时，采取问卷调查、查看资料等方式，了解各地准备情况。总体来看,12个市州党委、人大和政府高度重视，专题研究，拟定方案，着力加强立法能力建设，重点推进人大法制委员会、常委会法制工作机构的设立及人员配备，加强政府法制工作机构以及相关部门法制机构建设，充分利用有关方面的资源，为地方立法提供智力支持。根据调研评估情况，形成综合评估报告，向领导小组作专题汇报。

（四）研究确定。从申报和调研评估情况来看，12个市州均具备了开展立法的基本条件，立法能力建设积极推进，立法需求迫切，人口数量、地域面积、经济社会发展情况符合立法法的要求。6月下旬，主任会议研究提出《关于确定设区的市和自治州人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定（草案）》，报省委同意后，提请常委会会议审议。考虑到12个市州立法机构和人员配齐配强还有一个过程，同时，在开始制定地方性法规前，需要做好立法规划计划、制度规范、人员培训等准备工作。因此，决定草案明确自2016年1月1日起，我省12个市州人大及其常委会可以开始制定地方性法规。7月30日，省十二届人大常委会第十六次会议审议后，全票表决通过该决定。7月31日，省人大常委会召开新闻发布会，吸引了中央和省市近40家媒体参加，新华社、中新社、湖北日报等100多家媒体对新闻发布会有关内容进行了报道。

（五）培训指导。为了使市州尽快适应对方立法工作需要，省人大常委会加强培训指导工作。一是，7月中下旬，省人大常委会办公厅研究制定《关于设区的市、自治州人大常委会立法干部挂职锻炼的工作方案》，制定学习计划，明确学习任务。根据方案，从7月底至11月底，12个市州的24名立法干部以挂职锻炼的方式，分两批来省人大常委会法规工作室相关业务处室跟班学习，每一批次2个月。二是，8月上旬，积极组织市州人大60名立法干部参加全国人大举办的第一期培训班。三是，8月下旬，省人大常委会举办全省立法干部培训班，组织全省人大系统立法干部进行为期5天的业务培训。四是，省人大常委会研究制定《关于推进设区的市、自治州行使地方立法权的指导意见》，拟报请省委转发，全力支持、指导市州行使好地方立法权。

二、推进设区的市行使地方立法权的体会

依法推进设区的市行使地方立法权工作责任重大，使命光荣。在实践过程中，省人大常委会坚持三个“结合”，注重发挥法治在“四个全面”战略布局中的重要作用，进一步加强地方人大常委会自身建设，提高法治政府建设水平。

（一）将推进设区的市行使地方立法权工作与贯彻落实中央的决策部署相结合，发挥法治在“四个全面”战略布局中的重要作用

立法先行已成为治国理政的新常态。推进设区的市行使地方立法权，全面推进依法治国和法治湖北建设，从顶层设计上贯彻落实中央的决策部署。法治在国家治理和社会生活中扮演着越来越重要的角色，首先，全面从严治党需要法治思维。法治的根本问题是解决权力与权利的关系问题，全面从严治党，就是要运用控权维权思维，制约公权力、维护人民权利。其次，全面深化改革需要法治引领。在改革过程中，要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。改革在法治轨道上推进，才能妥善协调各类利益纠纷，顺利解决各种制度障碍;法治在改革中完善，才能不断适应发展需要，树立法治的权威。第三，全面建成小康社会需要法治保障。法治既是小康社会的重要组成部分,也是全面建成小康社会的保障。通过健全和完善地方立法,构建科学规范的制度体系,保障和推动五个文明建设朝着小康社会目标迈进。通过推进设区的市行使地方立法权工作，全面推进“法治湖北”建设，充分发挥法治在“四个全面”战略布局中的作用。

（二）将推进设区的市行使地方立法权工作与坚持和完善人民代表大会制度相结合，加强人大及其常委会自身建设

人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支持中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。立法权是人大及其常委会重要职权。立法法修改后，我国立法体制发生重大调整，设区的市拥有地方立法权，地方人大及其常委会职权进一步健全。为了充分发挥人大及其常委会职能，更好地行使地方立法权，市州人大及其常委会增设了专门的立法工作机构，同时，根据立法工作需要，选配法律、城乡建设与管理、环境保护等方面的专业人才，经过法定程序，充实常委会、专委会力量，优化人员知识和年龄结构，增强依法履职能力,省级人大常委会的立法工作机构也将随之进一步加强。通过推进设区的市行使地方立法权工作，进一步坚持和完善人民代表大会制度，加强人大自身建设，提高履职能力,推进人大工作与时俱进。

（三）将推进设区的市行使地方立法权工作与促进地方政府依法行政相结合，提高法治政府建设水平

设区的市行使地方立法权是建设法治政府、依法行政的必然要求，是地方政府提升服务质量，推进民主法治建设的需要，实现各项工作法治化的重要途径。立法法赋予所有的设区的市、自治州人民政府享有地方政府规章的制定权，对于全面推进依法行政，全面推进法治湖北建设具有重要意义。在推进设区的市人大及其常委会行使地方立法权过程中，将市州人民政府制定政府规章工作统筹谋划、同步推进。市州人民政府在党委的领导下，着力推进政府法制部门以及城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等相关部门完善法制机构，充实工作人员。市州人民政府通过加强依法行政能力建设，努力创新执法体制，完善执法程序，严格执法责任，建立健全权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效的法治政府，提高我省法治政府建设水平。

三、推进设区的市行使地方立法权的几点思考

（一）加强党的领导，保证正确的政治方向

依法推进设区的市行使地方立法权离不开党的领导。湖北省委对设区的市立法工作高度重视。2014年12月，省委十届五次全会通过《中共湖北省委关于全面推进法治湖北建设的意见》，对依法推进设区的市行使地方立法权提出了明确要求。今年以来，省委多次听取省人大常委会党组关于推进我省设区的市行使地方立法权工作专题汇报。今年9月，我省召开省委人大工作会议，研究部署进一步加强和改进人大工作以及市州人大立法工作。在推进设区的市行使地方立法权过程中，市州党委加强地方立法工作的领导和协调，加强人大及其常委会立法工作机构和立法干部队伍建设。同时，及时研究立法规划、年度立法计划、重要法规草案和立法中的重大问题，提出立法建议。如黄冈市成立由市委、市人大常委会、市政府、市委政法委主要负责人以及市直有关部门负责人组成的立法工作领导小组，负责立法工作的领导、组织和协调。

（二）加强能力建设，配强配齐地方立法机构和人员

贯彻立法法的新要求，推进地方立法工作，迫切需要加强地方立法能力建设。省人大常委会在下发申报通知时，为落实立法法的要求，明确规定了四项条件，其中一项是“市州人大设立法制委员会；市州人大常委会设立法制工作委员会和相关内设机构，立法队伍建设适应工作需要。”目前，我省部分市州人大已经设立了负责法规统一审议的法制委员会；省编委批复12个市州常委会设立正县级的法制工作机构。同时，市州人民政府及其相关部门加强了法制机构和队伍建设，充实了人员力量。在市州行使立法权后，省、市要将市州人大立法能力建设作为一项长期的工作任务。省级人大常委会统筹全省范围内立法人才的培养，采取专题培训、挂职锻炼等形式不定期对全省立法干部进行培训，支持市州人大开展立法培训，帮助市州人大常委会组成人员、立法干部树立科学的立法理念，了解立法工作的程序，掌握立法的知识，积累立法工作经验。同时，市州人大行使立法权，也给省级人大常委会提出了要求，省级人大常委会亟需设立专门的法规审批机构，以适应设区的市报请批准法规的审查工作需要。

（三）加强制度建设，制定完善地方立法工作规范

立法工作规范是在立法实践中逐渐形成的立法工作制度和运行机制，涉及立法的各个方面、各个环节。根据立法法的有关规定，地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，按照立法法规定的原则和程序由本级人民代表大会规定。鉴于12个市州立法实践经验不足这一实际情况，省人大常委会积极指导帮助市州人大常委会抓紧制定本级人大及其常委会制定地方性法规的程序性规定，以明确立法程序以及立法各环节相关方面的职责任务等，为行使立法权提供制度保障，做到依法立法。同时，帮助市州逐步制定立法选项、法规起草、调研、修改以及审议、表决等方面的制度性规定，推进科学立法、民主立法，提高立法能力和水平，为出台良法打基础。

（四）加强统筹协调，研究把握地方立法边界

党的十八届四中全会指出，加强人大对立法工作的组织协调，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，立法法也有明确规定。全国人大常委会和省级人大常委会应当对设区的市、自治州立法工作的统筹、协调和指导。支持市州人大在当地党委的领导下，依照宪法法律积极主动开展工作。在调研的过程中,有的地方提出，修改后的立法法对设区的市制定地方性法规的事项范围界定不明，“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”的规定比较宽泛，不易操作。此外，省会市现行有效且不属于以上范围的地方性法规，根据情势变化需要进行修改的，如何处理，难以把握。因此，建议全国人大常委会对此予以明确，以便地方更好地贯彻执行。

（五）加强联系指导，共同推进地方立法工作

密切上下级人大联系是人大常委会制度建设的重要内容。赋予设区的市地方立法权后，全国人大常委会和省级人大常委会对市州人大立法工作的指导，是当前和今后一定时期工作的重点。地方人大常委会应当统筹运用省市两级立法资源，避免重复立法；处理好立法数量与立法质量的关系，突出立法重点，把握立法节奏；在行使立法权过程中遇到问题，及时与上级人大常委会沟通，形成良好的沟通、联系、指导机制，共同推进地方立法工作。