立法主动适应改革的几个关系问题

党的十八届四中全会提出，实现立法决策和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。这段论述阐明了立法与改革的关系问题，揭示了现阶段立法在全面深化改革进程中的功能定位和价值指向，对如何加强以改革进入深水区和攻坚阶段为背景下的立法工作，具有重要指导意义。在我国30多年改革开放和社会主义法治建设的进程中，立法与改革始终共生相伴、并步同行。从立法实践看，立法的任务和目标往往是改革的任务和目标，立法当中遇到的困境和两难常常也是改革过程中的困境和两难，立法焦点难点问题也是改革进程中难以协调和困惑的问题。从二者作用上来说，如果改革有失误，那么立法的作用就体现为预防和及时纠错；如果改革要付出代价，那么立法的作用就是最大限度地降低成本；如果改革有风险，那么立法就是掌控风险的有效保证。这种立法与改革紧密结合、共同推进的设计，根本目的在于推进国家治理体系和治理能力现代化。近年来，我省人大及其常委会在全面推进依法治国总目标指引下，紧跟中央和省委全面深化改革重大战略部署，科学民主立法，主动积极作为，正确处理好立法与改革的关系，努力建设法治黑龙江，收到了积极成效。

一、充分认识立法与改革的属性关系，努力在立法实践中化解立法与改革的“定”与“变”的属性冲突

立法与改革天然具有的矛盾和冲突，源于二者内在属性上的迥异和差别。立法的属性特点是“定”，是把成熟稳定的、现有且可预见的某种社会关系或社会秩序用法的形式加以成文和定式，形成一种社会普遍认可和接受的规矩与准则，并在立法环境和立法条件变化之前持续发挥作用。我省十届、十一届人大及其常委会制定地方性法规79件，修改、废止地方性法规93件。其中，在10年间对这两届制定的法规进行修废的法规数量仅为5件，占制定法规总数的6%。对十届以前的法规进行修废的数量为89件，占10年修废法规总数的96%。这两组数据充分表明因立法自身固有的内在属性而产生的对修废法规时间跨度上的区别。启动修废程序本身就是对“定”的一种变化和改动，无论原有的稳定性在为改革提供制度性保障的进程中发挥了多么重要的作用，其启动的结果也必然会影响到立法的内在稳定。改革的属性特点是“变”，是突破原有的体制和规则，是对既有的不适应、不符合改革发展需求的社会关系作出调整、转变甚或否定，并用新的规矩和秩序去建构和修正现有的社会关系。尽管立法的重心会随着经济发展趋势的变化呈现出侧重不同的一面，但立法与改革内在属性上的不同始终没有发生大的改变。针对立法与改革的属性特点，我省在立法实践中，充分认识和把握改革背景下的立法与立法背景下的改革的辩证关系，坚持对改革的成功经验进行立法分析，充分考虑可能引发的各种问题和矛盾，及时总结上升为可以扩大和推广的制度成果，在用立法的“定”去适应改革的“变”的过程中，实现立法决策与改革决策的衔接。本届以来，我省先后制定或修改了高速公路管理条例、城市清除冰雪条例、科学技术进步条例、道路交通安全条例、安全生产条例等十余件条例。这些条例，都是为主动适应新形势下经济社会发展出现的新情况新问题，满足新的社会关系对立法的诉求并急需通过立法加以确认而进行的立法，是化解立法与改革属性冲突的实例。

二、利用好立法与改革以问题为导向的共同需求，解决好立法与改革之间的融合性问题

从我省乃至我国立法实践看，尚不存在完全脱离改革的立法和完全脱离立法的改革。立法与改革相互促进、互为依存和发展的条件和前提。立法是改革存续的制度基础，没有立法，改革的成功经验和革新成果就难以获得确认和延伸，改革成果也可能会因为缺乏及时的提炼和总结而偏离法治轨道。因此，立法必须保障改革的秩序，使改革的成果获得制度保障成为立法实践中的共识。同时，立法亦离不开改革，失去改革的立法会成为无源之水，立法会因为没有改革所促发的新的利益关系作为规范标的和实践经验而失去立法基础。实践证明，只有改革的不断发展，才会推动立法制度的与时俱进；只有立法的紧随相互，才会确保改革成果的稳定红利。上世纪八十、九十年代，为适应改革开放的形势发展要求，围绕以经济建设为中心，我省出台了大量符合改革发展需求的地方性法规。这些以经济立法为核心的法规，在推动和促进全省经济社会发展进程中发挥了重要作用。进入21世纪，在“围绕中心、服务大局”立法主导思想指引下，经济立法与社会立法并重，制定了大批服从和服务于改革发展稳定大局的地方性法规，为形成和完善中国特色社会主义法律体系做出了积极努力。本届以来，围绕全面深化改革这一主题，以改革需求为立法需求，以改革中的问题为立法导向，主动积极开展立法工作，保持立法与改革同频共振，始终在法制框架内推进改革，及时把改革成果上升为法律。针对城市建设“千城一面”的问题，重新制定了城乡规划条例，突出了城市设计理念，将城市设计上升为法定规划的内容，强化了城市设计在城市规划建设中的地位和作用，明确了城市设计的批准和修改程序，为城乡规划管理改革提供了法制保障。挠力河国家级自然保护区管理条例、实施水法条例等都是找准立法与改革的问题需求，适应改革急需而出台的法规。

三、把握立法与改革所遵循的内在规律，找准平衡和协调好立法与改革矛盾的最佳节点

尽管立法与改革之间存在天然的、内在的矛盾和冲突，但也存在平衡和协调的一面。立法与改革之间的协调和平衡使得立法有其发挥作用的空间，而改革在立法的规范指引下有其持续推进的动力和后劲。立法的最终出台，也即是立法与改革在解决问题与化解矛盾上的平衡和互认。从两者冲突中找到平衡节点，是解决两者矛盾和冲突的最有效方法。我省在道路交通安全条例立法中，社会各界对停车场建设和收费、免费停车泊位设置、行人和非机动车违章行为处罚、轻微交通事故阻碍交通等热点问题，反映十分强烈，各方面分歧很大。既要考虑机动车保有量逐年快速增加带来的一系列社会问题，又要考虑人民群众因中心城市停车难、停车贵等问题而产生的立法诉求，同时还要照顾到与现有的管理体制和运行机制的衔接。经过认真细致的分析、比较、论证，最终在停车场建设与规划、区分不同路段、区域、时段施划收费和不收费停车泊位等方面，做出具体规定。经与交警、农业和农机部门协调，确定通过委托执法或者联合执法的形式，将全省3300多名农机监理人员充实到维护农村道路交通安全秩序的工作力量中来，有效解决了影响农村交通安全的问题。这些立法平衡点的把握，不是在各方主体之间对利益和权利的简单取舍，也不是单纯的以利益为中点，向左或向右的单向摇摆，而是立法与改革之间为解决问题达成的一个协调和互让。寻找立法与改革之间平衡点的过程，同时也是二者互相对冲和碰撞的过程，其结果必然是对改革的成功经验和可复制、可推广成果形成的制度性结论并最终以法规的形式体现出来。立法最终得以出台，通常集合了多方面因素，包括对社会利益、公众利益维护的范围和强度，对当前和今后一个时期的社会可承受能力的预判，社会公众的认识和认可程度，是否具有可执行性和前瞻性等。从这个意义上说，立法就是在诸多因素中找到平衡的最佳节点为最终目的的矛盾体。

四、发挥立法对改革的引领和推动作用，解决好立法与改革的适用性问题

立法主动适应改革的一个重要目的，就是要在法治的轨道内促进改革的顺利进行，保证改革的健康发展，巩固改革的胜利成果。立法主动适应改革，既是对立法提出的功能定位，确保改革决策的合法性，也是对立法时机和立法环境提出的适应性要求。从大的方面说，立法要从改革这个最大的实际出发，从全面深化改革的总布局和总框架中全面审视和加强立法工作，不断强化立法中的大局意识和全局思维，善于从全面推进依法治国的立法大环境中推进立法工作。从我省地方立法实践来说，就是要紧紧围绕和主动适应我省“五大规划”发展战略开展立法工作，主动加强立法与改革推进节奏和改革力度的匹配度。适应科技创新对经济社会发展的创新驱动要求和省委建设科技强省目标的落实，我省在2014年重新制定了科学技术进步条例，从保障财政资金投入、激励科技成果转化、创新体制机制、促进社会力量参与等方面对原条例作了重大修改，明确技术股权的资本金确定和职务发明的股权权益，给予科技成果完成人和对科技成果转化做出重要贡献的人员相应报酬。适应国家行政审批制度改革的需要，制定了规范行政许可条例，从严控制行政许可的设定，建立健全了行政许可公开、评估和清理制度，规范了行政许可实施行为，在强化监督和责任追究方面也做出了细化规定。今年还修改和废止了50余件地方性法规。在我省近几年的立法实践中，逐步加强对改革成果立法适用性的研究，围绕符合黑龙江全面深化改革的需求开展立法工作，恰当及时利用立改废释等立法手段，确保从立法层面呼应改革的要求，同时又使得立法出台的时机和适用环境符合改革对立法的期望。

五、处理好立法目的和改革目的的对接关系，确保重大改革事项于法有据

立法主动适应改革，不是对改革的简单赞同或否定，不是对改革不加分析和论证的单方迎合。立法目的与改革目的最终有效衔接，必然是以对改革目的进行认可性论证和有选择接受并通过立法加以制度性确认为基础。改革并不意味着可以触碰法律红线、逾越法律底线。相反，改革首先要求坚持依法办事，运用法治思维和法治方式推进各项改革举措。今年6月份，省政府根据《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》，提出进一步减少和规范高考加分项目和分值的实施方案。这次考试招生制度改革，是贯彻落实党中央、国务院关于考生招生制度改革决策部署的一次重大改革。在实施方案中，涉及对民族教育条例和实施归侨侨眷权益保护法办法有关条款内容的修改。随着高考招生日期日益临近，有关招生政策却因修法工作迟迟没有启动而始终无法公布。这两件法规是计划外立法项目，没有列入常委会立法日程。面对这种情况，我们打破常规，提前与省政府法制办和有关主管部门进行立法对接，就涉及到的有关问题协商论证，深入研究国务院招生制度改革政策，并通过实际数据进行对比分析，充分考虑我省民族聚居区和非民族聚居区考生、归侨学生、归侨子女、华侨子女以及侨眷考生等不同情况，做出了区别对待、分类照顾的规定。为确保这些照顾政策贯彻落实，在授予省人民政府制定有关规定的同时，在立法上还明确了加强规范性文件备案审查的有关规定。这样做，既体现了重大改革事项于法有据的立法用意，同时也为改革让出调整空间，避免频繁修法对立法稳定性造成的冲击，实现立法目的和改革目的的统一。

六、认真摆布好立法与改革的其他几个关系

一是在立项阶段，处理好不同立法项目间的梯次关系。本着立法项目为改革需要确立的主导原则，调整并报请省委批转了本届常委会五年立法规划。新增立法项目16件、删除22件。新增的立法项目，绝大多数是围绕全面深化改革和“五大规划”发展战略，主动点题并优先纳入立法规划的项目，比例达到了30%。在编制年度立法计划时，注意与立法规划的分档对接，按照立法成熟度和改革推进进度，区分轻重缓急，对立法项目分三个层次进行梯次设置，确保立法项目的安排与改革对立法的需求衔接同步。二是把握好精细化立法和立法为改革留有空间的关系。对实践经验比较成熟的、各方面认识比较一致的、实践中能够做到并且符合改革需求的，往往规定的比较具体、直接，这样既可以增强法规的可操作性，也可以更好地用法律引导和推动改革与发展。安全生产条例立法时，分别就政府及有关部门、生产经营单位、企业内部班组和各类媒体的宣传教育义务作了具体规定。对方向明确、现实中需要但暂时不具备具体规范条件的，可以先规定得原则一些或者依法作出授权，为深化改革留有余地。不具备立法条件的，暂不作出规定。如在城乡规划条例中，将城乡规划管理限定在城市规划区中心城区内。在城市清除冰雪条例中，授权城市人民政府对融雪剂使用范围作出规定。三是把握好立法速度与改革步伐之间的关系。立什么样的法，立多少件法律，先制定什么后制定什么，这些都要依靠改革的重点、趋向和步骤来确定。立法既要体现改革的精神，用法律引导、推进和保障改革的顺利进行，又要顺应改革推进的步伐、改革的时机、改革的方向。法规的具体规范内容要根据改革的情况而定，法规的调整范围也要根据改革的变化情况适时作出调整。三年来，我省先后对80余件条例的修改与废止，都是适应改革推进进度、顺应改革时机而进行的立法。四是把握好立法与改革对立法需求度之间的关系。立法不是为改革的每一层面、每一阶段、每一事项而立，改革也并不需要立法为其从上到下、从外及内进行全方位规范，二者之间存在取舍关系。从立法实践看，需要对改革的成果和成功经验进行立法的事项，都是必须从法律上予以明确的重大改革成果。对于通过政府规章或其他规范性文件就可以进行规范并且能够取得实际效果的事项，可以不动用立法资源。这样既可以节省立法成本，确保立法资源的充分合理配置，也可以为启动下一步制度性保障积累更丰富的实践经验。五是处理好发挥立法主导性与各方参与立法的关系。建立了基层立法工作联系点，完善了立法联系点工作制度。在省内高校建立了立法研究基地。开展了委托立法和地方性法规清理工作。逐步建立和完善各项立法工作制度，确保在经费、人员、办公条件等方面不受各方干扰和左右，充分发挥立法主导作用，引导各个方面依法有序参与立法工作，让改革所引发的不同方面的立法诉求得到充分表达，最大程度实现科学立法、民主立法。