认真贯彻实施立法法 积极稳妥赋予设区的市地方立法权

法治是治国理政的重要方式，也是社会治理体系和治理能力现代化的重要依托。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“逐步增加有地方立法权的较大的市数量。”党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。”新修改的《立法法》第七十二条规定:“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。” 河南省委九届九次全会通过的《关于贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治省的实施意见》提出，“稳妥有序推进依法赋予设区的市的地方立法权工作。”中央和省委对全面深化改革、全面依法治国、全面依法治省的战略部署，都把赋予设区的市地方立法权放在重要位置，把这项工作作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。赋予设区的市地方立法权为设区的市发展提供了新的历史机遇，构建了新的立法体制，为推进设区的市的民主法治建设创造了有利条件。这不仅是地方立法体制的重大变化，也是政治体制改革、民主政治建设的重大进展，是社会治理体系和治理能力现代化的重大进步。赋予设区的市地方立法权，给人大立法工作带来了新的机遇，也将为地方人民代表大会制度建设注入新的活力。积极稳妥做好依法赋予设区的市地方立法权工作意义重大。

一、我省开展赋予设区的市地方立法权的工作情况

省人大常委会积极推进这项工作，今年年初就着手谋划这项工作。3—5月，省人大常委会安排法制委、法工委对全省15个设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况、立法需求、立法能力等情况进行了调查摸底，组织起草了《关于实施〈中华人民共和国立法法〉确定设区的市开始制定地方性法规的请示》（以下简称《请示》）和《关于实施〈中华人民共和国立法法〉有关规定、推进我省设区的市立法工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）。2015年6月5日，刘春良副主任受郭庚茂主任委托，主持召开了省十二届人大常委会第五十七次主任会议，对《请示》和《指导意见》进行了研究修改，并原则同意报送省委。6月12日，省委常委会审定通过了《指导意见》，并以省委办公厅文件批转下发。6月23日，省人大常委会举行了依法赋予设区的市地方立法权工作会议，安排布置我省15个设区的市开始制定地方性法规的申报准备工作，要求申报第一批开始制定地方性法规的市应于7月5日前向省人大常委会正式申报。此次会议后，各市积极进行申报准备，至7月5日，共有南阳、焦作、平顶山、开封、安阳、鹤壁、驻马店、漯河等八个市人大常委会正式向省人大常委会申报作为第一批开始制定地方性法规的市。按照《关于依法确定设区的市开始制定地方性法规的评估工作方案》的要求，7月7日至9日，常委会组成六个评估组，分别对南阳等八市是否符合开始制定地方性法规的条件进行评估，推动各市进一步完善立法机构、编制、人员配备，做好立法准备工作。7月30日，省十二届人大常委会第十五次会议通过了《河南省人民代表大会常务委员会关于确定南阳、焦作、平顶山、开封、安阳、鹤壁、驻马店、漯河市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》。我省赋予设区的市地方立法权工作主要体现了以下几个特点：

1、紧紧依靠党委领导。党的十八届四中全会提出，“加强党对立法工作的领导。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。”依法赋予设区的市地方立法权，涉及地方立法体制的重大调整，必须在党委的领导下有序进行。河南省人大常委会依法赋予设区的市地方立法权工作，始终在省委的领导下进行。省人大常委会在对全省15个设区市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况、立法需求、立法能力等情况调查摸底的基础上，组织起草了《指导意见》，并将依法赋权应当把握的原则、条件、步骤、程序以及加强立法机构和队伍建设等问题向省委请示，省委常委会专题进行了研究，并以省委办公厅文件批转下发。在赋权的具体工作中，坚持重大问题积极向党委汇报。设区的市人大常委会都积极向市委请示汇报，在市委的领导下，积极做好申报工作。省人大常委会在提请主任会议审议前，向省委主要领导同志作了汇报，确保始终在党委的领导下稳妥推进这项工作。

2、突出立法能力这个关键。新修改的《立法法》规定，确定各市开始制定地方性法规的条件，应当综合考虑各市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况、立法需求、立法能力等因素。在这五个因素中，人口数量、地域面积、经济社会发展情况属于客观情况，短期内不会有太大的变化；立法需求普遍比较强烈。因此，赋予地方立法权的关键是立法能力。衡量立法能力的标准，一个是机构，一个是人员。当前，依法赋予设区的市地方立法权工作遇到的一个突出的矛盾，就是立法机构、立法队伍建设与这项工作不相适应。要做好这项工作，第一，保证有立法机构。这个立法机构，一个是法制委员会，一个是法制工作委员会，两个机构不能等同。第二，要有一定数量的编制。第三，要有高质量的、能够适应工作需要的立法工作人员。立法能力是依法赋予设区的市地方立法权的一个硬性标准，也是关键因素。为突出立法能力这个关键，河南省人大常委会办公厅、河南省机构编制委员会办公室联合下发的《关于印发<关于加强我省设区的市立法能力建设工作的指导意见>的通知》中要求：一是完善法制委员会机构和人员配备。人口较多的设区的市，法制委员会的组成人员应在9人以上，其他市的法制委员会的组成人员应在7人以上，法制委员会的组成人员中具有法学学历或者具有法律实践工作经验的人员比例原则上不低于50%；二是完善法制工作委员会机构设置和人员配备。要求法工委的人员编制不少于6名，人口较多、立法任务较重的市可适当增加人员编制；三是加强设区的市政府及其部门法制机构建设。各设区的市的市政府法制机构要配备一定数量的立法专职工作人员，城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等职能部门要有机构承担相关立法工作，并配备专职工作人员。在评估阶段，省人大常委会对提出申请地方立法权的8个设区的市，按照要求进行严格考核，特别是法制委和法工委人员配备和编制情况，把领导设置、编制人数、实有人数、法律本科以上人数一一对照，并形成评估报告递交省人大常委会主任会议。这样以来，有机构、有编制、有适应工作需要的人员，才能保证立法质量。

3、做好立法培训。为了深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神和省委九届九次全会精神，落实好《立法法》，提高各设区的市人大立法队伍的素质和水平，全面做好地方立法工作，2015年4月13日至14日，省人大常委会在郑州举行地方立法培训会议，对我省从事地方立法工作的相关人员进行培训。这次立法培训会既是省人大常委会今年要完成的一项重点工作，也是学习贯彻新修订的《立法法》的一次重要会议，同时也是对全省立法工作者进行的一次重要的立法实务培训。省人大常委会领导同志对这次培训会十分重视。省委书记、省人大常委会主任郭庚茂同志在听取会议筹备情况汇报时强调指出：“立法培训十分重要，一定要搞好。”省人大常委会党组书记、常务副主任刘春良同志亲自安排部署。省人大常委会副主任蒋笃运同志出席开班仪式并作了重要讲话。全国人大法律委员会主任委员乔晓阳同志、全国人大常委会法工委副主任郑淑娜同志、河南省人大法制委员会主任委员陈铁平同志、省人大常委会法工委副主任王新民同志、省政府法制办副主任侯学功同志分五讲作了专题辅导，省人大常委会法工委主任关少锋作了总结讲话。这次培训会议对做好新形势下的立法工作，具有很强的针对性、指导性和可操作性。这次会议时间虽短，但内容丰富、特色鲜明、有的放矢、务实管用，办得很成功，与会同志普遍反映收获很大，达到了预期目的。

4、依法赋权。赋予设区的市地方立法权，各设区的市积极性都很高，为了确保立法质量，积极审慎推进地方立法，省人大常委会坚持把握三个原则：一是坚持成熟一个赋权一个，不搞一刀切、一阵风。二是坚持按条件赋权。设区的市人大及其常委会应当具备立法工作、配备与工作相适应的专门立法工作人员等依法履行职能的基本条件。三是规范程序。根据立法法规定，借鉴外省工作经验，结合我省实际，省人大常委会依法确定设区的市开始制定地方性法规，须经申报筹备、正式申报、进行评估、审议确定等程序。审议通过后，由省人大常委会予以公布，并报全国人大常委会和国务院备案。

5、发挥省、市人大两个积极性。一是发挥省人大常委会的积极性。省人大常委会进一步加强对各有关市人大常委会立法工作的指导，着力提高各市的立法质量，帮助各市人大常委会建立健全科学立法、民主立法的各项制度，提高立法能力与水平。加强对各有关市立法人员的培训，计划每年举办培训班，对全省各级人大机关、政府部门的立法工作人员进行专业培训。二是发挥各设区的市人大常委会的积极性。各设区的市人大常委会立法愿望迫切，纷纷把争取获得首批地方立法权作为依法治市的一项重要任务来抓，积极向党委请示，向编委打报告，增设机构和人员编制，梳理当地急需立法的项目计划，做好立法准备工作。河南除省会郑州和较大市洛阳外，还有15个设区的市。这项工作安排布置以后，首批就有8个市提出申请，要求作为首批获得地方立法权的城市，积极性非常高。

二、需要研究解决的几个问题

1、市级人大立法能力普遍薄弱。立法是一项重要的政治活动。对于大部分设区的市人大及其常委会来说，是一项全新的工作，在机构设置、人员编制上，能力相对薄弱，仍然存在着很大的差距。多数设区的市尚未成立法制委员会，少数设区的市虽然成立了法制委员会，但具有法学专业背景的组成人员过少；已成立法制工作委员会的还存在内设机构不够健全、专业水平不高、缺乏立法实践经验等问题。就目前，我省已经赋权的8个市，参与立法的经验很少，除个别市受省人大委托起草或参与过法规起草外，其他市立法领域涉及较少，缺乏实践经验。剩下没有批准的7个市，立法能力这方面差距更大。

2、省人大常委会审查批准工作面临巨大压力。目前从省人大的情况看，立法工作任务重、人员少的矛盾非常突出。特别是落实设区的市立法权后，新增15个设区的市将报批地方性法规。据统计，此前郑州、洛阳两市人大常委会平均每年向省人大常委会各报批3部法规，按此标准，省人大常委会今后每年将新增审查批准45部法规，省人大法制委、省人大常委会法工委的审查工作量骤然数倍增加，目前的人员编制远不能适应实际工作的需要。河南省人大常委会法工委目前有综合处、法规一处、法规二处和备案审查处四个处室，计划新增一个法规三处负责设区的市法规工作，但是目前也尚未获得编委批复。

3、地方立法权限需要进一步明确界定。《立法法》明确规定了设区的市立法的范围，可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。根据《第十二届全国人民代表大会常委会法律委员会关于<中华人民共和国立法法修正案（草案）>审议结果的报告》，“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，范围是比较宽的。比如，从城乡建设与管理看，包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等；从环境保护看，按照环境保护法的规定，范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹等；从49个较大的市已制定的地方性法规涉及的领域看，修正案草案规定的范围基本上都可以涵盖。但有两个问题需要进一步探讨：一是“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”中的“等”，是否意味着还有除国家专属立法权外的其他方面的事项可以制定地方性法规，还是法律留的一个“口子”。二是以往较大市制定的地方性法规继续有效，以后也要按照三个方面来制定的地方性法规，那么之前已经制定的如涉及三个方面之外的公民权益、教育方面的法规如何修改，按照什么程序等。

三、下一步的工作思路

1、坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是做好立法工作的根本保证。十八届四中全会强调，必须坚持党领导立法，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。始终坚持党对立法工作的领导，对于保证立法正确的政治方向至关重要。在立法工作中坚持党的领导，就是要自觉贯彻党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求，使党的主张通过法定程序成为全省人民的共同意志，成为全社会都必须一体遵守的行为规范和活动准则，从制度上、法律上保证党的路线方针政策和重大决策部署的贯彻落实。人大及其常委会在具体的立法工作中，事关政治方向、政治原则的重大问题，要及时向党委请示汇报；紧紧围绕党委工作大局统筹谋划立法工作，科学制定立法规划和年度立法计划，并报党委批准；对党委提出的立法建议，及时启动立法程序，坚决贯彻党委意图。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党委讨论决定。

2、严格依法办事，坚持合法性审查。目前，我省较大的市法规的审议一般是两审制。较大市人大常委会制定的地方性法规一审后，将法规草案报送省人大常委会法工委征求意见，省人大常委会法工委提前介入，经过认真研究，提出意见建议。市人大常委会审议通过后，将法规报请省人大常委会批准。省人大常委会按照《立法法》的规定，对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和我省的地方性法规不抵触的，在四个月内予以批准。将来，设区的市开始立法以后，我们也会沿用这样的程序审查批准。

3、建立省市人大工作的协调机制。省人大常委会法工委还要进一步加强与各市人大常委会法制工作机构的联系与协调，及时帮助他们解决立法工作中的困难和问题。各有关市人大常委会在制定立法计划、立法规划时，要提前与省人大法制委、法工委沟通、征求意见。对立法中遇到的重点、难点或者有争议的问题，市人大常委会法制工作机构可以及时向省人大常委会法工委征求意见。

4、加强培训，提高立法工作能力。省人大常委会要对立法工作人员加强培训，增强科学立法、民主立法的能力，提高地方立法质量。要研究和遵循立法规律，提高地方立法的科学化水平。坚持不抵触原则，维护法制统一。遵循立法技术规范，推进立法精细化。法律是人民意志的体现，是最大的共识，是最大公约数，因此，必须推进民主立法，坚持立法为民，拓宽立法渠道，丰富立法形式，扩大公众有序参与，广泛听取各方面意见和建议，使各项立法都符合客观需要，反映人民意愿，保障人民权益。

5、加强立法工作制度建设。指导设区的市人大常委会根据《立法法》的要求，结合本地实际，制定立法条例，规范立法行为，对本市立法的程序等主要制度作出规定；帮助他们逐步建立和完善法规起草、审议、论证、评估等各项工作制度。各设区的市还要进一步强化立法工作的保障措施，特别是解决好立法经费问题。