适应形势 立足实际 不断创新 全面做好地方人大备案审查工作

党的十八届三中、四中全会和新修改的立法法都对备案审查工作提出了新的更高要求，如何站在全局和战略高度贯彻落实好中央全会精神和立法法规定，如何以新的姿态和有力举措推动新的时代条件下备案审查工作理论和实践创新，是当前和今后一个较长时期地方人大面临的重要使命，也是迫切需要解决的重大课题。实践中，我们立足河北实际，对进一步做好新形势下的地方备案审查工作进行了一些探索和思考，取得了重要进展，也积累了宝贵经验。

一、总结经验，正确认识地方备案审查工作中存在的突出问题

河北的备案审查工作起步较早，2005年省人大常委会法工委设立备案审查处，备案审查工作正式启动。2007年省人大常委会先后制定出台的关于地方政府规章备案审查的规定，对政府规章备案审查进行了规范。2010年出台监督法实施办法中，专章对规范性文件备案审查工作职责和程序等内容进一步明确。今年7月，出台了规范性文件备案审查条例，使备案审查工作规范化、制度化水平上了一个新台阶。近十年来，我省对政府规章的备案审查工作取得了重要进展，发现并纠正了政府规章中与宪法、法律、法规不一致、不协调、不适应的问题，对维护国家法制统一起到了积极作用。但客观地看，依然存在不少问题，亟待解决。

一是备案审查边缘化较为严重。各级人大对备案审查工作的重视程度不够，机构设置和人员配备严重不足。全省11个设区市，只有石家庄市人大常委会设立了备案审查处，处长一名，工作人员一名。唐山、邯郸备案审查工作由法工委有关处室具体承担，但无专人负责。其他8个设区市和全省170个县（市、区）目前均未设置备案审查工作机构。

二是重备案轻审查的问题依然存在。备案审查制度的重点在审查，通过行使撤销权或以其他方式纠正错误的规范性文件，解决规范性文件之间以及与宪法、法律的冲突问题，维护法制的统一，这是根本。但在备案审查工作实践中，将政府报备规章简单地“存档”处理而不进行审查的问题依然存在。

三是审查范围亟待扩大。目前省人大常委会备案审查工作仍仅限于政府规章，与四中全会决定提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”尚有较大差距。

此外，规范性文件报备不及时，全省各地对规范性文件的范围、审查的方式和标准认识不统一、做法不一致等问题，均需要在实践中认真加以解决。二、摸清底数，积极探索把所有规范性文件纳入备案审查范围的有力举措

党的十八届四中全会提出“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，这对我们来讲，既是责任也是机遇。在新的时代条件下，把规范性文件的确切内涵和审查标准切实搞清楚，是推进中央全会精神和上位法规定同本地实际相结合，增强备案审查工作针对性、可操作性和时效性的重要前提。

一是搞清审查内容和程序。按照中央全会和新立法法的要求，第一，搞清主动审查的内容，有关专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。第二，搞清工作机构可以进行主动审查，提出研究意见。第三，搞清审查程序包括审查终止环节。第四，搞清对审查意见和建议的反馈机制，有关专门委员会和常务委员会工作机构应当按照要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业单位以及公民反馈，并可以向社会公开。

二是明确审查标准。审查规范性文件是否存在超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；同法律、行政法规或者本行政区域地方性法规相抵触；违反法定程序；以及其他应当予以修改或者撤销的不适当情形，对应的人大常委会相关工作机构和备案审查工作机构必须据此提出意见，加以有效纠正。

三是对规范性文件进行梳理和审查。把规范性文件备案审查范围由现行的政府规章扩大到所有规范性文件，对省政府2007年《监督法》实施以来制发的1199件政府文件，逐件进行梳理和定量分析，在此基础上依法作出定性分析，其中现行有效、真正属于规范性文件的986件，在这当中属于政府自身管理和社会管理类262件，属于社会事业类145件，属于经济社会发展类579件。从规范性文件的内容和格式上审查分析来看，986件规范性文件中20%多的文件带有立法性质或准立法性质，有的文件类似地方“小法规”，不仅有禁止性规范还有相应罚则。对此，我们向省政府提出对既往规范性文件进行清理的意见。同时，采取解剖麻雀、定点分析的方式，调取衡水市2007年以来制发的468件规范性文件进行梳理，逐件分析、查找问题，提出审查意见。通过艰苦工作，不仅为省市人大常委会对同级政府规范性文件备案审查的法律监督厘清了履职边界，也使政府机关明确了报备范围，为从根本上提升人大备案审查工作能力和效能奠定了基础。

三、明确规范，完善规范性文件备案审查机制制度

随着形势的发展和地方立法工作的逐步深化，我们更加深切的感受到，做好人大备案审查工作，重在形成机制保障，把机制和制度建设摆上重要位置，进一步创新完善规范性文件备案审查工作机制和规范，以有效防止部门以文件代替甚至改变法律法规，防止政府规章超越地方性法规，防止规范性文件架空法律法规。实践中，通过持续不懈地实践摸索，使机制和制度创新始终保持着积极稳妥、扎实推进的势头。

一是坚持立足“所有”、落实“纳入”。实践中，积极汲取往届经验，以问题为导向，以先行先试、摸索着前进为基点，在总结经验、调查摸底的基础上，2014年上半年制定下发了《关于各级人大常委会规范性文件备案审查工作的指导意见》，规定凡是政府和下一级人大及其常委会制定的涉及公民、法人和其他组织权利义务的具有普遍约束力的文件，不论以什么形式，都必须报送人大常委会备案审查，真正做到应报必报、不迟不漏、有件必备、有一报一、报一审一、有错必纠，为深化这项工作提供了规范和导向。

二是出台规范性文件备案审查地方性法规。2014年下半年，我们开始着手各级人大常委会规范性文件备案审查条例的调研起草工作，历时一年出台了《河北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，在内容上保留了河北独创的对政府规章备案审查“转交机制”，对规范性文件及范围等作了法理解读，在报送备案、审查内容、审查程序、办理审查要求和审查建议等方面做出了明确规范，旨在防止立法违法，确保法制统一。

三是健全严格的工作规程。坚持以报备率、及时率和规范率为标准，认真落实好年度发文目录登记制度、备案接收登记制度、报备督查制度、备案催报和补报通报制度、文件备案受理通知制度、报备承办人责任追究制度、统计分析制度、存档制度等。在具体流程和环节上，坚持统一报送备案格式，规范报送备案程序，细化审查制度，完善发现问题的处理程序，促进规范性文件备案审查工作的规范化、制度化、程序化。

四、创新手段，不断提升备案审查效率和水平

适应日益复杂的备案审查工作需要，坚持“三个转变”和“四个并重”，即坚持以政府规章备案为主向规范性文件全面备案审查转变、以备案为主向备案审查并重转变、以被动审查为主向被动审查与主动审查相结合转变，坚持备案与审查并重、主动审查与被动审查并重、工作机构审查与专门委员会审查并重、独立审查与加强同制定机关沟通并重，不断改进审查方式方法，力求有所创新、有所突破、有所作为。

一是运用信息手段提升备案审查效率。为提高规范性文件报备的效率和审查的准确性，便于对文件进行归类、分析、统计，减少纸质件的报备数量，进一步推动规范性文件主动审查工作，借鉴兄弟省市做法，我们斥资30万元委托北京北大英华科技有限公司研发规范性文件电子报备比对系统，逐步推向市县人大，以纸质文件和电子文件“双报备”为过渡，由规范性文件制发机关登陆电子报备系统，通过互联网将文件电子版向省人大常委会报备，通过系统自动编号并分类统计，启用审查比对系统，运用信息化手段提升报备审查效率，有效降低成本。

二是强化内部协同机制。进一步明确责任、落实分工，深入推进规范性文件备案审查条例的具体实施，创新报送督促问责制度，增强覆盖性；创新备案登记回执制度，增强规范性；创新审查沟通答复制度，增强有效性；创新专家咨询制度，增强科学性；创新定期公示制度，增强民主性；创新跟踪监督制度，增强实效性。

三是建立各级人大备案审查协调机制。进一步充实备案审查力量、增加人员编制，完善规范性文件备案审查机制和程序，加大主动审查力度，增加审查刚性要求，完善审查中的沟通、反馈等工作机制，切实加强对市县人大常委会备案审查工作的指导、监督、联系和培训。与省委法规工作机构、政府法制工作机构一道，推动建立规范性文件的备案审查衔接联动机制，建立备案审查线索转送、征求意见、联合审查、信息沟通等制度，形成审查监督合力，为维护国家法制统一提供可靠的制度保障。