积极稳妥地依法推进设区的市立法工作

为落实党的十八届三中、四中全会精神，新修改的立法法赋予了所有设区的市和自治州地方立法权，对地方立法制度做出了重大修改。作为法律体系中起支架作用的立法法，关乎国家政治制度的顶层设计，其修改拉开了新形势下我国立法改革的序幕，重构了立法格局，对正在进行中的全面深化改革和法治建设进程有着重大影响。

一、赋予设区的市地方立法权的重要意义

明者因时而变，知者随事而制。面对经济社会高速发展，特别是城镇化的快速发展，城市面临的问题越来越复杂多变，地方自主管理事务的范围越来越广泛，都迫切需要用法律来规范；城市是改革的前沿和活跃元素，各地改革的实践和社会发展的情况差异很大，也需要通过立法予以保障。因此，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则，赋予设区的市地方立法权是必要的，通过“放”，将部分立法权限授予有关地方，让各地依据自身情况因地制宜地制定地方性法规，有效解决相应的问题，去主动适应改革和经济社会发展的需要。设区的市通过地方立法，积极解决本地区事务、调整社会关系，可以推进改革创新、推动地方社会经济精细化管理，提高基层社会治理的法治化水平；还可以将本行政区域内实践证明行之有效的改革举措和大量规范性文件升华为约束力更强的地方性法规，保证地方政策的连续性，规范地方政府的政策制定权，提升地方政府管理水平。同时，扩充地方立法权对地方人大工作也是一个充实和完善，能够实现在更广的地域范围内，让更多的人民群众有序政治参与，表达利益诉求，群策群力提出真知灼见，立良法，促善治，有利于进一步加强基层民主政治建设，推动人民代表大会制度不断完善。

为贯彻实施党的十八届三中、四中全会精神、落实新修改的立法法关于赋予设区的市立法权的规定，贵州省人大常委会积极应对新课题，加强学习、深入调研、认真筹备，研究制定授予设区的市部分地方立法权的具体办法，稳步推进各项前期工作，努力做到依法、合理、适时地确定各市开始制定地方性法规的时间和具体步骤，使立法法的这一重大制度改革及时稳妥有序地得以施行。

二、省市人大合力、共同推进地方立法权扩容的实践

党的十八届三中全会提出要逐步增加有地方立法权的较大的市的数量，回应了部分设区的市一直以来希望享有地方立法权的期盼，毕节、六盘水等市先后就相关问题向省人大常委会进行请示，铜仁市还在2014年的省人代会上提出了关于设区的市享有立法权的代表建议。省人大常委会高度重视，将建议交由法制委员会承办，并组织多个部门开展了一系列围绕地方立法权能否扩容、如何扩容等问题的调研、论证和相关制度研究。

（一）加强学习，深刻领会立法法的精神实质。认真学习贯彻新修改的立法法,是深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神,全面推进依法治国和依法治省的一项重要工作，是学法、知法、遵法、用法的首要环节，也是以法治思维和法治方式推动各项工作的重要抓手。省和市州人大从贯彻依法治国基本方略的高度，通过专题讲座、考察培训、座谈交流、“干中学、学中干”等多种形式学习立法法，深刻领会和努力把握新立法法的内涵和精神实质，对该法修改的精神、亮点和具体内容特别是关于赋予设区的市地方立法权的有关规定进行系统全面学习，在学习中切实增强立法工作的责任感和使命感，认识立法法的修改对新形势下加强和改进立法工作的重要意义，为新立法法的贯彻实施奠定坚实的基础。

（二）召开全省地方立法工作会议、筹划地方立法工作。今年6月，全省地方立法工作会议在贵阳召开,省委、省人大常委会和省政府主要领导出席并作重要讲话，省人大各专门委员会、“一府两院”及省直有关单位、各市州人大常委会和人民政府、各自治县人大常委会有关负责人齐聚一堂，就如何做好地方立法工作进行讨论和交流，现在和即将从事地方立法工作的立法工作者在会议中得到了学习和提高。会议对今后一段时期进一步加强和改进地方立法工作提出了要求，对赋予设区的市地方立法权工作作出了重要的安排和部署，明确了定位、明晰了路径，要求有关方面团结协作，认真做好设区的市和自治州开展地方立法的准备工作。贵州已经进入后发赶超、加快全面小康建设的重要阶段,形势的发展、事业的开拓、人民的期待，都对立法工作提出了新要求。面对新任务、新机遇,会议要求全省上下要按照中央和省委的部署,进一步提高认识、统一思想、形成共识,做到坚持为人民立良法、坚持问题导向立法、坚持维护法制统一；坚持党的领导，坚持继承创新，坚持科学立法民主立法，突出地方特色服务发展；转变立法观念，改进工作方法，实现地方立法从粗放型向精细化转变，从规范保障向引领推动改革发展转变，充分发挥地方立法的引领推动作用,为后发赶超、全面小康提供法治保障。

（三）制定方案，科学部署地方立法权授予工作。根据省人大常委会2015年工作要点和全省地方立法工作会议精神，为积极稳妥地部署贵州省设区的市、自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由常委会主任会议领导，省人大法制委员会、法工委在前期深入调查研究、认真学习立法法精神和借鉴外省好的经验做法的基础上，统筹考虑各市州人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等实际因素，拟定了《关于依法确定我省设区的市、自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间的工作方案》，为推动和落实赋予设区的市和自治州地方立法权工作明确了时间表和路线图。为保证授予立法权的工作在科学合理的制度下运行，《工作方案》设计了从筹备到申报、评估和决定，并报送备案的一整套程序，将“全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，认真贯彻省委十一届四次、五次全会精神，紧紧围绕‘四个全面’战略布局，坚持‘五个统筹’，为法治贵州建设提供法治保障”确立为指导思想；将各设区的市和自治州的经济社会发展等综合因素和立法的紧迫性作为条件，将“市州人大及其常委会、市州人民政府立法队伍建设适应地方立法工作需要，能够满足开展制定地方性法规和地方规章的需求”作为硬性考核指标，要求各地增加立法工作人员和经费，确保有钱办事、有人干活。授予立法权的工作严格按照全省地方立法会上提出的“强调统筹考虑地区差异、立法水平等，不搞大跃进、一刀切”的原则进行，省人大常委会就推进市州行使地方立法权工作要及时向全国人大常委会请示汇报，向省委报告；要加强同市、州人大常委会的联系、沟通，指导市、州按照立法法和省委、省人大常委会的要求，建立健全机构、配备人员，做好筹备、申报工作。

（四）上下联动，积极筹备迎接立法。为尽早落实地方立法权，加快推进各地法治建设，各市州确立了“明确目标、超前准备、全面考虑、加快进度”的工作思路，按照申报条件、申报程序和申报要求，全力开展立法筹备工作。一是领导高度重视。各市州党委、人大高度重视，主要领导亲自关切并提出明确意见指导申报工作，有的市州人大负责同志多次主动到省里衔接和报告准备工作进展，还亲自到全国人大了解和汇报地方立法权相关事宜。二是加强组织领导。有的地方成立了专项领导小组，还召开专门推进会，凝聚共识、协调分工、形成合力，确保行使地方立法权前期准备工作有序开展。例如，六盘水市成立了由市委书记任组长、市长和市人大常委会主任等主要领导任副组长的立法工作领导小组，分设市人大工作组、市政府工作组，领导和安排各项筹备工作。三是加快人大和政府立法力量配备和机构设置。五个设区的市和三个自治州中，7个地方已经成立或是批准设置法规草案统一审议机构；政府法制办、住建和环保等相关职能部门设立法规科或者加挂法制机构牌子。各市州把立法人员的培养和立法能力的提高作为一项重要工作来抓，科学合理地确定人员编制，选好配强领导班子，抽调专业精、业务通、能力强的同志充实立法工作队伍。强化学习培训，有的地方邀请立法专家给市州人大常委会组成人员和有关部门负责人作立法法专题培训，有的地方专门派员参加全国人大等部门举办的立法法培训班学习立法理论和经验，有的地方与对口帮扶城市建立了立法人才培养、资源共享、经验交流的合作机制；五个设区的市均选派工作人员到省人大常委会法工委跟班学习。咨询专家库的筹建也在紧锣密鼓的进行，例如，铜仁市已经首期聘请了29名立法咨询专家，安顺市第一批推荐的20名专家也正在考察当中。四是严密设计立法制度框架。各市州“一手抓”设立立法机构等硬件建设，“一手抓”立法工作制度等软件设计，多地已经草拟了立法程序的规定、咨询专家管理规定等一系列规章制度；条件成熟的，已着手在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面准备了一些选题，科学编制立法规划，以确保开始行使地方立法权后，各项工作能够有章可循，为开展地方立法工作夯实制度基础和营造法治环境。

省人大常委会法工委大力支持和帮助地方开展立法工作，加大对市州立法干部的培训和立法工作的指导力度，帮助市州人大常委会建立健全科学立法、民主立法的各项制度，提高立法能力与水平。一方面是主动帮助和指导市州做好开展立法工作前的筹备，对地方提出的工作询问，及时沟通和研究，妥善作出答复。另一方面对于一些重要法规的制定和修改工作，邀请地方同志参与其中，让他们在实践中尽快了解立法程序和立法技术。通过举办培训班、开展理论研讨、业务辅导跟班人员等方式，加强知识和技能培训，为市州人大及相关立法机构提供学习交流锻炼机会，使法律人才尽快适应立法工作需要。

（五）研究评估、审慎确定步骤和时间。按照立法法规定，确定各市州开始制定地方性法规的条件，应当综合考虑各市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况、立法需求、立法能力等因素。因此，对于确定市州开展地方立法工作的时间这项工作，省人大常委会要科学准确地运用“度量尺”。根据各市州申报的材料和具体筹备情况，省人大法制委、法工委主要围绕各市州的立法能力、立法需求、基本条件等情况进行了调查摸底和综合评估，重点评估各市州在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项上，在法律、行政法规和省级地方性法规规范的框架下，在本行政区域内是否确实存在需要细化和补充的问题、有急切的立法需求；各市州人民代表大会是否设置法制统一审议机构，市州人民政府法制工作机构是否设置专门负责法规工作的内设机构，涉及城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的政府部门是否设有法制机构；还对立法人才进行考察，对有法学背景的法治队伍数量、人才素质及相关情况进行统计汇总，评估市州人大及其常委会、市州人民政府立法队伍建设是否适应地方立法工作需要，能够满足开展制定地方性法规和地方规章的需求。最后，根据评估考核和审查情况，省人大常委会法工委向常委会主任会议提交评估报告，提出各市州开始制定地方性法规的时间的建议，报省人大常委会主任会议讨论决定，并由主任会议提请省人大常委会审议并作出决定。

三、“规范”和“效益”双轮驱动市州地方立法

赋予市州地方立法权，让地方政府因地制宜地制定地方性法规，就是要提高地方运用法治思维和法治方式促进发展、维护稳定和深化改革的能力，推进基层社会治理的法治化、民主化、科学化。市州立法工作的开展，必须以边界清晰、质量过硬为前提，防止立法热情高涨之下的“一哄而上”和“粗制滥造”。针对可能出现的问题，各市州一定要深入研究思考，确保地方立法权“接得住”、“用得对”、“用得好”，真正使地方立法为推动地方深化改革和促进经济社会发展注入活力、提供法治保障。

（一）坚持“不抵触”为原则

维护国家法制统一、尊严、权威，是全面推进依法治国的必然要求，也是立法工作的底线，更是地方人大及其常委会的使命和责任。修改后的立法法赋予市州地方立法权，立法主体多了，层次多了，立法主动性、积极性也增强了，让地方拥有一定的立法权固然重要，但更重要的是要保证政府的行政权力依法行使。各设区的市、自治州立法主体要树立严以用权的立法观念，既要敢于运用立法权，又要善于运用立法权，更要规范运用立法权，应该坚守法治底线，不越权立法，不违法立法，严格在宪法和法律赋予的权限范围内按照法定程序开展立法工作，确保地方立法符合上位法的规定，不偏离法治轨道。省级人大及其常委会在尊重地方的积极性和主动性的同时，一方面要着重加强对地方立法的指导，保证地方立法的质量和效果；另一方面，要强化和完善市州立法的审查批准制度和备案审查制度，尤其要避免对地方性法规的备案审查只作“形式审查”走走过场，坚决遏制地方立法中出现的地方利益法制化和部门利益法制化现象，保障市州立法权依法有效行使，切实维护国家法制统一。

（二）突出“有特色”为基础

所谓“有特色”，首先是地方立法真正符合本地区实际，根据本地区实际情况来解决自己的问题，具体的实施效果能够实现本地区经济社会发展的成本最小化和效益最大化。地方特色是地方立法的活力所在。贵州省有不同于别省的资源特色、经济特色、人文特色，各市州也面临不同的发展问题，有不同的工作思路和举措。抓住了地方特色，就抓住了地方立法的内涵与基础。地方立法应当切忌只当“复印机”，照抄照搬国家大法和兄弟省市的法规，要根据本地经济水平、地理资源、历史传统、法制环境、民情风俗等状况，把国家法律具体化，发挥地方立法的实施作用；要敢于对改革发展实践中的新问题先行先试，及时总结、规范、完善当地实践中创造出来的、行之有效的改革和发展新举措、新经验，使之制度化，发挥地方立法的试验田作用；要积极开展自主性立法，解决上位法不能解决的问题，发挥地方立法的补充作用。市州应当坚持问题和需求导向，突出地方特色，加强调查研究，深入了解实践所需和群众所想，深入查找存在的问题，深入研究立法规范的内容，推进立法工作精细化，切实增强法规的针对性、实效性。坚持从实际出发，妥善处理立法的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系，科学合理设计好各项制度，实现权力与责任、权利与义务、创新与可行的统一，努力使每一件地方性法规都有特色、可操作，立良善之法、管用之法、解决问题之法。

（三）保证“高质量”为生命线

“有”和“优”是各市州筹划和启动地方立法权时应当同步考虑、同时追求的立法效果，不能以立法能力和经验不足为由降低对地方性法规质量的要求。通过对部分市级地方性法规的研究和分析，除了“个性”不鲜明之外，还存在禁止性行为的规定过于粗放、单纯依靠罚款实现行政管理目的等缺陷。新修改的立法法将提高立法质量为重点，深入推进科学立法、民主立法作为指导思想，为地方立法确立了新任务和新目标。要使法规规章准确反映经济社会发展要求，真正发挥立法的引领和推动作用，就必须坚持科学立法、民主立法，抓住立法质量这个关键，在精细化和具体化上狠下功夫。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。要深化对经济社会发展规律的认识，加强调查研究，使立法契合后发赶超、加快全面小康建设的要求，真正体现最广大人民的根本利益。要深化对前瞻性、稳定性、可操作性等立法工作本身规律的认识，加强立法前论证、立法成本效益分析和立法后评估工作，选择好立法项目、把握好出台时机。对有关法规规章，能具体的就尽量具体，能明确的就尽量明确，切实增强法规规章的实效性、特色性和可执行性。只有代表民意、以民意为基础的法律法规，才能最有效地约束权力，使其不再“任性”。要坚持问法于民，畅通多维度、常态化民意表达机制，坚持和完善立法听证会、论证会、座谈会等工作机制，广泛听取专家学者、人大代表、政协委员意见，全面汇集民智。要“入山问樵、入水问渔”，提高立法调研实效，认真做好调查、思考、咨询，努力实现立法过程的科学化、民主化。要走精细化立法的路子，杜绝“装饰立法”、“政绩立法”，精雕细刻，制定好“关键的那么几条”，在“小而精”上做文章。通过科学立法、民主立法，立良法、立高质量的法，使制定和修改的法规规章有特色、立得住、行得通、真管用。

（四）发挥人大“主力军”作用

立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。党的十八届四中全会决定提出，要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。这一指导思想对人大现有的工作思路、工作模式带来了新的挑战，人大将要承担更重大的责任，人大立法也需要更有担当。发挥人大在立法中的主导作用，主要体现在对立法项目的准确把握，体现在立法程序的科学设计和执行，体现在工作过程的组织协调上。一是抓好立法项目的主导。市州人大要抓住法规立项主动权，把立法项目安排同党委的重大决策和总体工作部署有机统一起来，对各方面提出的立法项目进行通盘考虑、总体设计和合理筛选，确保将有限的立法资源用在刀刃上。要主动去触及利益关系复杂的、政府部门不愿触碰的“深水区”, 从而真正实现立法为民。二是抓好立法起草的主导。要有效减少立法过程中的部门色彩，防止立法权被架空和稀释，对涉及综合性、全局性、基础性等重大事项的法规案，可由人大有关专门委员会和常委会工作机构组织起草，促进立法的科学化、民主化，提高立法质量。对政府职能部门起草的法规案，要克服对部门的过度依赖，避免相关部门成为立法的主导者，形成“提前介入，全程参与”的有效机制，注重把握起草进度和内容，督促政府职能部门做到任务、时间、组织、责任“四落实”，保证按时提出高质量的法规草案。三是抓好审议过程的主导。市州人大要抓紧制定符合各地实际的地方立法程序规定，规范和完善人大常委会审议制度，科学合理安排人大常委会议程，保证法规草案的审议时间，提高审议质量。充分发挥专门委员会的审议职能和法制委员会的统一审议职能。加强立法协调，既要统筹协调好各方面利益关系，又要敢于在矛盾的焦点上猛砍一刀，把握立法决策的主动权。对于法律关系复杂、分歧意见较大的法规案，要认真进行研究论证，最大限度地取得共识。四是抓好人大在立法中的统筹协调。人大在立法中的主导作用，并不是指人大在立法的各个环节大包大揽，主要是发挥统筹协调、保护和规范立法积极性的作用。要充分尊重政府的立法提案权，支持政府从全局的高度把握经济社会发展对立法的需求，按照立法计划，及时有序提出符合经济社会发展、行政管理和社会管理需要的法规案。政府提出法规案与人大审议程序要求要衔接好、规范好。对于法规案中法律关系比较复杂、分歧意见突出的问题，特别是涉及管理体制、机构编制、部门职责等事项，要预先与政府沟通。五是抓好人大代表参与立法的引导。探索人大代表参与立法工作常态化、制度化。尊重并积极回应代表提出的有关立法议案。开拓代表参与立法的空间，积极邀请人大代表参与调研、起草、审议等全过程立法活动，充分发挥人大代表来自基层、联系群众、熟悉情况的特点和优势，认真研究吸纳代表提出的意见建议，从民意中汲取立法的动力和智慧。