深入推进科学立法、民主立法 着力提高立法质量

提高立法质量是加强和改进立法工作、完善法律体系的永恒主题，特别是在加快建设中国特色社会主义法治国家和全面推进依法治国的宏大背景下，如何提高立法质量、切实增强法律实效，更是立法机关着力追求的目标。近年来，我区认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，在立法工作上坚持从广西区情和实际出发，不断改进立法工作机制，加强人大机关主导，扩宽社会各方有序参与立法的新渠道，切实增强法规的及时性、系统性、针对性、有效性。

一、健全人大主导立法工作的机制

1、改进立法项目确定机制，加强对法规立项的主导

完善立法项目征集和论证制度，对列入五年立法规划和年度立法工作计划的项目，广泛征求意见，科学论证评估，通盘考虑、总体设计，不断改进立法项目确定机制。比如去年全国人大常委会修订《环境保护法》后，我们及时向常委会主任会议建议启动修改自治区环境保护条例立法程序，要求自治区人民政府在年度立法计划中增列修改自治区环保条例的项目。今年6月，为了适应我区全面深化改革和经济社会发展实际的需要，保持与国家立法的配套和衔接，自治区党委常委会研究同意调整自治区人大及其常委会五年立法规划，新增8件与国家法律配套的立法项目，新增4件我区改革发展需要的立法项目，进一步扩大人大起草或者组织起草法规草案的比重，明确自治区立法条例、预算审查监督条例、旅游条例等涉及综合性、全局性、基础性法规草案由人大相关专门委员会组织有关部门参与起草，以增强立法的全局性。对于部门负责起草的法规草案，人大相关立法工作机构提前参与。对争议较大但实践迫切需要的法规案，委托地方立法研究评估与咨询服务基地组织论证，充分听取各方意见、研究清楚后，再作出立法决策。此外，在编制年度立法计划时，制定工作方案，细化工作流程，对各方面提出的立法项目实行严格论证，明确本年度继续审议和初次审议的法规项目、审议时间安排以及本年度调研论证起草、争取下一年度安排审议的法规项目，在立法项目安排上充分发挥人大常委会的主导作用。

2、加大提前介入力度，加强对法规起草的主导

为了及时掌握法规案起草进展以及重大分歧意见，我们加大提前介入的力度，与有关部门共同研究法规草案的重点、难点问题，尽量把重大分歧意见解决在起草阶段。比如提前介入环境保护条例修订的起草工作，多次参与环保厅、法制办举办的法规草案修改讨论会、专家论证会及调研活动，就修订草案的框架结构、具体内容等方面深入研究、共同探讨，确保立法机关对条例起草进度的掌握，努力减少草案中的分歧意见，为更加高效地推进法规的审议工作做好充分准备。又如在企业工资集体协商条例起草过程中，我们加强与人社厅、法制办等单位沟通联系，参与条例的调研、论证等活动，从立法指导思想、条例名称、框架结构、重点问题解决方案等方面共同研究达成共识，督促和推动有关方面抓紧做好工作，确保立法项目及时提交审议，使人大立法由原先的被动“等米下锅”向主动“点菜上桌”转变。

3、加强沟通协调，把握立法内容的主导

在常委会审议阶段，对于审议中遇到的分歧意见较大、影响立法进度的重点难点问题，我们既加大征求意见、调查研究和沟通协调力度，努力取得共识，又勇于在矛盾的焦点上“划杠杠”，把握立法内容主导权。如在审议自治区实施水土保持法办法修订草案过程中，针对有关部门提出按章节细化修订草案的意见，我们认真分析研究，组织力量论证，认为上位法规定得较为具体、明确，地方性法规可以细化的空间较小，坚持修订草案在体例上不再分章节，内容主要结合广西实际，不求大而全，有几条立几条，最终条例获得了通过，确保法规如期出台。又如在制定企业工资集体协商条例过程中，有关部门提出对企业设定罚则会影响企业的积极性。为了保障协商代表不因履行协商职责而遭受不公正待遇，我们坚持从保护协商代表特别是对职工方协商代表的权益出发，设定了相应的法律责任条款，解决协商代表“不敢谈”的问题，既争取到各相关方面支持配合，也避免受到各方利益的影响，真正实现立法为民。

4、尊重人大代表主体地位，不断完善代表参与立法的工作机制

进一步建立和完善人大代表参与法规起草、调研、审议的各项制度，在编制年度立法计划和立法规划项目时，充分听取人大代表的意见，认真研究人大代表提出的立法建议和议案，条件成熟的及时列入立法计划并积极推动起草工作。拓宽人大代表参与立法的渠道，还主动联系代表参与立法工作，每年初将立法计划发给自治区人大代表，由人大代表结合自身的工作和所关注的问题，选择报名参与具体的立法项目，有时还直接邀请代表参与立法调研和起草协调等工作。以去年为例，我们向全区各级人大代表征求有关法规草案意见和建议共1650多人次，认真研究吸纳代表提出的立法建议共320多条，邀请人大代表参与法规起草、调研、论证120多人次。

二、积极探索社会各方有序参与立法的新途径和新方式

1、积极开展立法工作协商

协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，也是加强科学立法、民主立法的重要载体。去年中央出台《关于加强社会主义协商民主建设的意见》后，我区也组织力量抓紧起草《关于加强社会主义协商民主建设的实施意见》，争取在今年底前出台。实施意见将明确同级人大与政府的立法规划和计划要相互衔接，人大与相关部门共同参与立法起草、调研、论证、评估等立法活动，共同研究立法的重点难点问题等，同时，强调重视网络民意表达，简化听证程序，引入第三方评估机制，并对实践证明行之有效的做法加以规定，如探索人大代表跨级、多层参与立法工作，通过代表活动之家或者基层立法联系点，直接听取基层群众和一线干部的意见等等，为我区开展立法工作协商提供制度保障。在立法实践中，我们也注意广泛听取政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织等对有关法规案的意见和建议，每件法规案在表决前都送自治区政协机关征求意见，并对自治区政协机关提出的意见认真研究处理。特别是今年自治区政协把企业工资集体协商条例（草案）作为第一次专题协商会协商专题后，我们密切关注自治区政协开展立法协商进展情况，并对自治区政协所提出的15条具体修改意见反复推敲、多方论证，最终采纳吸收了13条意见，既为条例草案如期出台并高票通过创造了有利条件，也为健全立法机关和社会公众沟通机制、加强立法工作的协商作了有益探索。

2、探索建立基层立法联系点制度

建立基层立法联系点是党的十八届四中全会明确提出的要求，也是建立常态化收集基层群众立法意见的重要渠道。我们积极探索建立基层立法联系点制度，一方面在学习借鉴区外省（市、区）经验的基础上，结合我区实际，着手起草基层立法联系点工作规则，从基层立法联系点的设立与撤销条件、职能与机构设置、工作运行机制、工作保障等方面作出规定，为全面铺开基层立法联系点创造良好的制度条件；另一方面，每年我们都委托设区的市人大常委会开展立法调研，注重听取基层群众的声音。比如今年我们委托梧州、桂林两个设区的市人大常委会对合同格式条款监督管理条例草案进行立法论证，要求就经营者明示义务的规定是否合理、限制经营者扩大权利的规定是否合法可行等11个问题广泛听取基层群众的意见，最终收到基层群众反馈的立法修改建议25条，有效扩大立法调研覆盖面，为建立基层立法联系点制度不断积累经验。

3、组织开展立法听证

立法听证是立法机关加强与群众密切互动的有效途径，也是广泛听取社会各方意见的重要平台。去年我区首次采取立法听证会的形式，就广播电视服务条例涉及重大利益调整以及人民群众普遍关注的热点问题，如围绕公共视听载体播放视听节目是否实行备案管理、基本收视维护费如何确定和调整、基本收视维护费的减免对象如何确定等，听取有关部门、人大代表、政协委员、专家学者、社区干部和普通群众等不同利益方代表的意见和建议，为人民群众有序参与立法表达利益诉求开拓新的渠道。在总结经验的基础上，今年我们不断完善立法听证制度，细化具体规则，既广泛“听”更关注“证”，不断提高立法听证效率。如在审议环保条例修订草案过程中，考虑到环境保护关系广大人民群众的身体健康和环境安全，影响经济发展和人民生活水平的提高，环境保护问题日益受到社会的关注，成为公众关心的热点问题，我们再次组织召开听证会，就常委会会议审议意见比较集中，各方较为关注，需要进一步听取民众意见的问题，如是否限制或者禁止种植速生桉等短轮伐期树种、是否限制在公共场所唱歌、跳舞、健身等活动的地点、时间、音量以及与住宅区的距离等等，专门邀请法规草案起草部门，政府相关管理部门的代表，政协委员、专家学者、社区干部和普遍群众参与听证，让不同利益群体、各方民众的利益诉求在立法过程中获得充分的表达和博弈，最终达成立法共识，使修改后的环境保护条例更切合实际，实施起来更加顺畅。

4、改进立法调研方式方法

立法调研是收集各方意见、反映民意、吸纳先进立法成果的重要途径。在调研中，我们既注意把握好调研的重点内容，突出针对常委会会议审议意见集中反映的问题，避免调研内容的空泛和面面俱到，又注重扩大调研范围，有针对性地选取调研地点，使调研中收集到的意见更具代表性，反映的问题更为集中和突出，经验做法更具普遍意义。如在实施村民委员会组织法办法修订草案和村民委员会选举办法草案修改过程中，选取了中国村民委员会的发源地、有“中国第一个村民委员会”之称的宜州市屏南乡合寨村和选举工作开展活跃的扶绥县渠黎镇进行调研，直接面对村民委的干部，听取最基层的声音，尽可能让广大人民群众有更多的机会参与立法。又如去年在审议湿地保护条例草案过程中，组织开展我区湿地有关情况专题立法调研，专程赴北海、钦州、防城港等市实地调研滨海湿地保护情况，召开多场立法座谈会征求意见，组织编写立法背景调研报告，全面翔实地反映我区湿地资源基本情况、保护与利用存在的问题、保护管理案例等内容，并作为参阅材料印发常委会组成人员，提高了常委会审议的针对性。最后根据常委会审议意见，对条例草案不够全面、不够准确或操作性不强的条款进行了修改完善，对较为原则的规定进行了细化，并结合我区实际问题增加了针对性规范，进一步提高了条例草案规定的可执行性、可操作性，使条文规定更加明确具体、科学严谨，在推进立法精细化上迈出新步伐。

5、科学开展立法论证活动

在开展立法论证中，我们采取常委会组成人员“会内审议”与“会外论证”相结合，切实提高了立法审议和论证的质量。此外，不断完善立法论证活动形式，优化论证会参会专家的结构，发挥学科交叉论证的优势。如海洋环境保护条例专家论证会，根据海洋环境保护专业性强的特点，特别注意邀请海洋科学、环境科学方面的专家学者参与论证，改变以往偏重邀请法学专业人员参加论证导致论证人员比较单一的情况，会后大家反映论证会实效显著，多学科交叉和多视角审视得到了融会贯通。同时，注意吸收基层单位参加法规论证。如在召开禁毒条例草案立法论证会时，由于涉及娱乐、住宿、快递等多个行业经营、管理者的禁毒责任，邀请了当地该行业人员参会，充分听取基层意见，使法规论证更为贴近实际，提高了法规的实效性。

6、加大公开征求立法意见和建议的力度

坚持走群众路线，从发布公告、公开征集立法项目建议，到向社会全文公布法规草案文本、赴基层开展立法调研等等，各环节都充分听取基层执法部门和行政管理相对人特别是基层群众的意见和建议，尽可能让广大人民群众有更多的机会参与立法。比如，禁毒条例在一审时各方意见较多，二次审议稿对草案作了大幅度修改。为了使各方面的意见得到充分表达，广泛凝聚社会共识，首次将禁毒条例草案二次审议稿在广西日报等主要媒体全文刊登，并刊发重点解读文章、播发新闻消息，同时发函各设区的市人大常委会以及由自治区禁毒办发文到各设区的市禁毒办，广泛收集各方面的意见和建议。据统计，参与讨论的达290人次，收集意见和建议达576条。对征集来的意见和建议认真归纳整理分析，吸纳了60条意见和建议到条例文本当中，对未采纳的意见和建议也通过不同渠道向有关人员反馈，积极回应社会关切。

三、以推进科学立法、民主立法为根本途径，着力提高立法质量

1、牢固树立以民为本、立法为民的理念，切实保障人民群众的合法权益

我们始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，统筹兼顾不同群体的利益，确保人民群众的经济、文化、社会等各方面权利得到落实。如特种行业治安管理条例草案原来规定，特种行业经营者应按照规定安装使用视频监控设备，并对违反该规定的行为设定了处罚。由于该规定过于原则和笼统，实践中可能会产生所有特种行业经营者均需安装使用视频监控设备的后果，立法过程中各方意见分歧较大。考虑到安装使用视频监控设备虽能有效防范、震慑违法犯罪活动，也便于公安机关调查取证和管理，但容易泄露个人隐私，增加经营者经济负担，且要求所有经营者安装实践中难以做到。对此，我们反复研究、论证，收集、听取各方面不同意见，最终决定将强制安装使用视频监控设备的行业限定在旅馆业、典当业这两个治安管理的重点行业，鼓励其他行业自主安装，对不按规定安装使用的经营者，不急于处罚，而是先给予其改正期限，并对监控录像资料和公民个人信息的保护作明确规定，新增禁止公安机关在视频监控设备安装使用方面有营私行为的内容，这样既为政府有关部门加强治安管理提供必要的手段，又能妥善处理好公共利益维护与老百姓合法权益保护之间的关系，更好地维护人民群众的利益。

2、针对问题立法，立法解决问题，增强立法的针对性和可操作性

坚持从我区经济社会发展实际出发，针对立法重点难点问题深入实际、深入基层，直接倾听基层群众和干部的意见，力求摸清悟透实情，有效解决现实中迫切需要规范的问题。强调要科学严密设计法律规范，能具体就尽量具体，能明确就尽量明确，努力使制定和修改的法规立得住、行得通、切实管用。如在制定禁毒条例过程中，针对我区边境地区走私毒品犯罪活动猖獗，毒品入境流通呈现点多面广态势的突出问题，我们经过深入基层调研，提出多条针对性措施办法：明确边境毒品检查站的设立要求，进一步规范各职能部门特别是交通运输部门以及交通运输经营单位在毒品、易制毒化学品检查工作中所承担的职责和配合义务，建立收寄验视制度等内容，有效地促进各单位形成工作合力，最大限度地控制和堵塞犯罪分子利用邮寄、快递、物流渠道贩运毒品的漏洞，大大提高法规的可执行性、可操作性。以去年审议通过的法规为例，条文数量均有较大幅度增加，如禁毒条例条文由草案39条增加到63条；修订自治区各级人大常委会讨论决定重大事项的规定，条文从原来12条增加到19条；特种行业治安管理条例也由草案30条增加到37条。今年审议通过的法规条文数量也显现较大幅度增加，如企业工资集体协商条例条文由草案51条增加到58条，所增加的条文都是针对问题立法、立法解决问题的具体表现，切实增强了法规的可执行性和可操作性。

3、完善法规案审次工作机制，增强立法的及时性和有效性

认真执行审次制度，对于法律关系复杂、分歧意见较大的法规草案，采取积极慎重的态度，需要调研的深入调研，需要协商的耐心协商，需要论证的充分论证，反复审议修改完善，在各方面基本取得共识后再提请表决。比如2014年我区各地村民委员会全面换届，修订实施村民委员会组织法办法和出台村民委员会选举办法迫在眉睫。为了确保两个法规在年内制定颁布，我们积极参与配合起草部门和提请单位做好立法前期工作，多次提前介入起草部门、提请单位就法规草案召开的立法座谈会、论证会、协调会，确保两个法规草案如期提请自治区人大常委会审议并顺利表决通过，有效地节约了立法成本，提高了立法效率和质量。此外，我们还不断探索完善法规案审议工作机制，根据法规草案的成熟程度和立法所调整社会关系的复杂程度，科学合理地决定法规草案的审议次数和审议时间安排建议。例如在2014年常委会审议通过的9件自治区本级法规中，人口和计划生育条例修正案草案和各级人大常委会讨论决定重大事项的规定草案较为成熟，一次审议即交付表决通过；实施森林法办法修正案和实施水土保持法办法草案修改内容较少，各方面无原则分歧意见，二次审议即交付表决通过；特种行业治安管理条例在审议中没有按照隔次审议的惯例，连续提交常委会审议并交付表决通过；《南宁市违法建设查处条例》也是一次审议即交付表决批准。这样大大提高了立法效率，切实增强了立法的及时性和有效性。

4、建立健全法规出台前评估和立法后评估制度，创新立法工作机制

立法评估是促进立法质量提高的重要手段。参照全国人大常委会做法，我们积极探索法规出台前评估，2013年在水能资源开发利用管理条例草案和实施节约能源法办法草案提请审议表决前，邀请部分人大代表、经经营者、专家学者召开座谈会，对法规草案内容的可行性、法规出台时机以及实施后的社会效果等进行综合评估，把各种可能的情况尽量考虑周全，这样有利于把正向思维和逆向思维结合起来，既重视法规适用对象和专家学者的意见，也认真考虑法律执行部门的意见，使得立法工作更加科学周全。同时，不断健全立法后评估制度，制定了自治区人大机关立法后评估工作办法，规范了我区立法后评估活动，建立长效的评估机制。几年来，我们先后对高新技术产业开发区条例、林木种苗管理条例、三大纠纷调解处理条例等法规进行立法后评估，深入基层实地考察了解法规实施情况，召开有关座谈会、论证会，对条例的科学性、可操作性、实效性进行全面评估，到实践中检验立法质量，为下一步修改完善法规打下坚实基础。

5、组建地方立法研究评估与咨询服务基地和立法专家顾问库，为推进科学立法搭建新平台

为了充分发挥高等院校在地方立法工作中的智力支持作用，我们于2014年着手组建地方立法研究评估与咨询服务基地，并研究制定了《广西地方立法研究评估与咨询服务基地工作规定》。根据立法工作需要，选择了区内有较强科学教研力量的中共广西区委党校、广西大学、广西师范大学、广西民族大学作为首批合作建立基地的学校，并在2014年12月正式挂牌运行。地方立法研究评估与咨询服务基地成立以来，在几个方面发挥了重要作用：一是在法规草案一审后针对其重点难点问题进行深度论证，如今年初中共广西区委党校地方立法基地接受委托，对自治区企业工资集体协商条例草案中有关工资集体协商的性质、适用范围这两个重点难点问题进行了深度论证，提交了专题论证报告；二是就法规草案提供咨询意见，审议过程中委托各基地对法规草案修改稿进行研究论证，提供修改意见建议；三是参与法规清理，去年广西大学地方立法基地接受委托对我区现行有效的地方性法规和法规性决议、决定进行初步清理，提供清理意见；四是参与立法论证，召开立法论证会均会邀请基地派员参与，提供论证意见。此外，我们还组建立法专家顾问库，按照专业门类齐全、知识结构合理、人员规模适度的原则，经过层层筛选、优中选优，从全区各有关单位在自愿原则上推荐的210名人选中遴选确定了60名法律、财政经济、城建环保、农业农村、教科文卫、民族宗教、语言文字等方面专家作为专家库成员，并于2014年12月向立法专家顾问正式颁发聘书。立法专家顾问通过参加立法论证会、听证会、座谈会等途径参与地方立法，对法规草案修改提供咨询意见，为提高立法质量提供了智力支撑。

6、切实改进立法宣传工作，不断加强舆论宣传引导

积极探索立法宣传新方法，不断加强舆论宣传引导。比如，在禁毒条例草案二审稿登报征求意见以及特种行业治安管理条例审议过程中，加强与报刊、电台、电视台等主流媒体沟通联系，主动提供立法背景素材，共同研究宣传方案、宣传内容，通过采访常委会有关领导、刊发法规解读文章和典型案例解析、播发新闻消息、开展热线讨论等一系列灵活多样的宣传手段，使社会各界了解更多的立法过程和法规草案内容，从而更好地关注和支持地方立法。地方性法规审议通过后，我们还及时召开新闻发布会作深度宣传报道，重点介绍立法过程、立法意义、立法背景以及法规重点热点问题，为法规顺利实施创造有利条件。此外，我们还积极开展形式多样的专题宣传活动，如漓江生态保护条例出台后，以“爱我漓江、低碳亲近自然”为主题，组织自治区、桂林市、阳朔县、兴坪乡四级人大干部职工向沿岸乡、村广大群众宣传保护漓江生态环境的目的和意义，引起了强烈的社会，收到了良好的宣传效果。