学习贯彻实施好立法法 扎实推进设区市的立法工作

2015年3月15日，十二届全国人大第三次会议表决通过了关于修改立法法的决定。这是党的十八届四中全会决定全面推进依法治国后的首次全国人民代表大会，在全面推进依法治国的起步之年首先修改立法法，意义重大而深远。这次立法法修改，在依法赋予所有设区市地方立法权的同时，又明确了设区市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。这对于推进“四个全面”战略布局，不断完善中国特色社会主义法律体系和国家立法体制，建设社会主义法治国家具有重要的现实意义和历史意义。对于指导地方人大进一步完善地方立法体制，深入推进科学立法、民主立法，不断提高立法质量，增强立法针对性具有现实的指导意义。

为了贯彻实施好立法法，积极稳妥推进我省设区市的地方立法工作，甘肃省人大常委会在加强学习宣传和贯彻落实立法法的同时，紧紧围绕省委的统一安排部署和要求，紧密结合全省新增的13个设区的市（州）立法工作实际情况，严格履行法定职责，在边学习边探索，边实践边总结的过程中，积累了一些推进设区市立法工作的心得和体会，在这里我代表甘肃省人大常委会，借全国人大组织召开立法研讨会之际，与兄弟省市人大的同志们进行汇报、交流和学习，不妥不当之处，请批评指正。

一、深入开展摸底调研，准确掌握实际情况

为贯彻落实立法法，根据甘肃省人大常委会2015年专题调研安排意见，由常委会副主任带队，法制委、法工委领导等同志组成的调研组，就我省设区的市立法工作进行了深入调研。4月初，调研组制定下发了调研方案，从各市的立法准备、立法需求、立法队伍、机构设置、面临的困难等十个方面拟定了调研提纲和具体要求。4月24日至29日，调研组分两路赴河西4市和陇东南3市进行实地调研，先后在武威、天水等市召开了由各市人大常委会组织，市委、市人大和市政府主要领导参与，市政府法制办、法检两院、城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等相关部门负责同志参加的座谈会。总体上看，一是各设区的市党委高度重视，领导谋划到位，“一把手”亲自主持召开会议并出台相关文件，将依法行使地方立法权作为贯彻“四个全面”战略布局、全面实施依法治市的一项重要工作进行统筹谋划。二是人大行动积极，通过学习宣传、调查研究、与兄弟省市沟通交流等形式，在加强能力建设、立项准备、立法机构、立法制度、工作流程、经费保障等方面赴省内外考察学习，借鉴较大市人大常委会的立法经验。部分市人大常委会已经积极行动起来，与市委市政府密切沟通协调，筹划成立市人大法制委员会和常委会法制工作机构等事宜。三是政府主动作为，各市政府法制办对近年来城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的规范性文件进行了集中评估梳理，建立了规范性文件管理台账，提出了立法工作总体构想。四是各设区的市对法律专业人才现状及相关专业院校的立法能力进行了初步摸底。对全市党政机关、司法机关、执业律师、法学教育和基层法律服务等各方面具有法律专业知识和法律背景的人员进行了调查统计。五是各设区的市立法需求普遍较为迫切。在城乡建设与管理方面，主要集中在物业管理、供热供气、执行城乡规划、城乡土地管理、城市廉租房、经济适用房管理、出租车营运管理、城市市容管理、农村建房管理、犬类管理、市政设施管理等领域。在环境保护方面，主要集中在预防和治理煤炭、石油、天然气开发造成的生态破坏和环境污染、保护和改善生态环境、科学合理地开发利用自然资源、城乡居民生活垃圾管理、城镇污水处理、噪音污染治理、机动车排气污染防治等领域。在历史文化保护方面，主要集中在农耕文化传承、地域历史文化传承、历史文化遗产的保护和民间艺术的保护等领域。

二、认真分析梳理，摸查存在的主要问题

从调研情况看，设区的市普遍存在两方面的问题。

（一）工作机构和人员编制不足。目前，11个市均存在机构设置不顺、职能划分较乱、人员编制不足的问题。武威、平凉、庆阳、嘉峪关、定西、陇南6市设置了法制工作委员会，主要承担内务司法监督、执法检查、调研和规范性文件备案审查等方面的工作。白银、天水、金昌、张掖、酒泉5市承担法制工作任务的部门，有的称作政法民族工作委员会，有的称作政治法律工作委员会，有的称作内务司法法制工作委员会或法制与民族侨务工作委员会。在人员配备上，一般编制工作人员2到5人。目前，解决好设区的市人大及其常委会立法工作机构和人员编制问题，已是能否顺利开展地方立法工作的前提和关键。

（二）专业人才和工作经验不足。经统计，我省11个市人大常委会法制工作委员会中，具有本科以上学历的33人，其中法学硕士2人，法律本科13人，具有法学本科以上学历的工作人员平均每市只有3人。各市人大及其常委会普遍缺乏能够胜任立法工作的专业人才。市人大常委会组成人员、法制工作委员会的工作人员，虽然对开展地方立法工作的积极性和热情很高，但由于大多从事内务司法和民族侨务方面的工作，很少参与立法活动。对一部地方性法规如何从立项、起草到审议、表决，在运行机制、工作程序和立法技术等方面知之甚少，地方立法的实践能力和工作经验普遍缺乏。

三、加大工作力度，稳妥推进设区市的立法工作

设区市的立法工作开展之初，千头万绪，百事待兴。根据新修改的立法法的精神、原则和规定，如何按照法定授权严格履行职责，依法、有序、稳步推进全省13个市（州）的立法工作，甘肃省人大常委会为此进行了一些有益的探索和尝试。

（一）开展设市区市的立法工作必须始终坚持党的领导。始终坚持党的领导,是做好人大工作的根本保证和重要政治原则。开展设区市的立法工作是一项政治性、政策性很强的系统工程。省人大常委会自始至终自觉地把这项工作置于省委的领导之下，指导督促市（州）人大常委会一定要按照同级党委的统一安排部署，在建立完善党委领导、人大主导、政府支持配合的协调联动保障机制下，依法有序推进设区市的地方立法工作。为此，省人大常委会一是发挥职能作用和主导作用，坚决贯彻落实立法法和地方组织法的规定和要求，严格按照设区市、自治州人大常委会制定地方性法规的权限划分和程序规范，大力协助指导设区的市尽快启动立法工作。二是对于设区的市开始实施地方立法的时间和实施步骤等，省人大法制委、常委会法工委在年初完成常委会专题调研基础上，集思广益，群策群力，拟研究提出“关于授予设区的市地方立法权”的决定草案的建议，力争在年内适时按程序提交主任会议和常委会会议讨论决定。三是积极筹备并协同召开了甘肃省委人大工作会议。为了有序推进设区市的立法工作，人大常委会围绕设区的市立法工作中的重大问题及时向同级党委请求汇报的同时，为保证在甘肃省委的统一领导下，省市地方性法规之间，地方性法规与政府规章之间，政府规章与规范性文件之间相互衔接，相互补充，确保全省法制统一和政令畅通，省人大常委会专门其中的若干问题和情况向省委提出建议，力争在省委人大工作会议上讨论通过后，为全省设区的市沿着正确的政治方向开展立法工作夯实根基。

(二)健全立法工作机制，完善相关立法工作制度。地方立法是一项严格遵循立法法和常委会立法程序规则等法律法规规范的活动，其立法权限和工作程序必须符合上位法的专门规定和技术规范。因此，做好设区市的立法工作，必须首先建立健全相关的立法机制和工作制度，及时出台一部较为完备的立法工作制度或法规，来引导和规范设区的市开展地方立法活动。2014年3月，省人大常委会法工委启动了《甘肃省人大常委会批准地方性法规、自治条例和单行条例办法（草案）》的起草工作。立法法修改后，法工委紧密结合设区的市和民族自治地方的立法实际，在充分尊重设区的市和民族自治地方人大及其常委会立法权的基础上，一是严格按照立法法修改后的精神和规定，力争在审查批准权限和工作程序以及“合法性审查”的操作技术等主要环节，勇于进行机制创新和实践创新，按计划有步骤的推进该办法的立法进程，为设区的市依法开展地方立法活动提供科学统一的技术标准和程序规范，使地方性法规和自治条例、单行条例的审查批准工作有章可循，有法可依。8月18日，该单项制度的草案经提请常委会主任办公会议讨论后获得一致通过，为设区的市依法开展立法工作提供制度保障。

（三）协调落实立法机构和工作队伍的编制工作。授予设区的市地方立法权后，依法成立法制统一审议机构和工作队伍成为当务之急。根据立法法和地方组织法的规定，设区的人民代表大会应当设立法制委员会，常委会应当设立法制工作委员会。但从前期调研中各市反馈情况看，目前由省人大常委会或市一级单独协调成立统一审议机构和工作机构的实际困难较大。下一步，省人大常委会一是要以常委会专题调研组的名义，在形成并提交常委会“关于设区的市立法授权专题调研报告”的基础上，通过省人大常委会党组向省委呼吁并提出建议，力争在省委统一领导下，协调督促省、市组织人事、编制和财政部门支持本级人大常委会设立专门立法审议机构和工作机构，有序推进设区的市立法机构、编制、人员和经费的落实。二是省人大常委会切实加强了对设区的市和民族自治地方人大常委会的指导联系工作，督促指导设区的市，要在吃透立法法精神的基础上，进一步解放思想，大胆探索，不等不靠，认真谋划，主动做为，在各自职权范围内主动做好向本级党委汇报请示和积极筹备立法机构、立法队伍、立法项目和立法经费等前期工作。

（四）积极做好立法工作人员培养培训工作。省、市（州）人大常委会开展了自上而下、层层强化的立法队伍培训工作，采取走出去或请进来等方式，邀请安排相关法学专家、教授和立法实务工作者讲授法学基础知识和地方立法基本技能，创造条件组织了法制讲座和立法培训活动。7月7日至12日，为学习贯彻落实新修改的立法法，省人大常委会在全国人大培训基地，组织承办了一期全省地方立法培训班。培训班以立法法的解读和释义、地方立法技术等四个方面的内容为专题，对全省人大各专门委员会、省政府组成部门、14个市（州）人大常委会、7个民族自治州（自治县）、立法联系点和立法顾问等共计140人进行了立法培训，培训的预期效果和各方面的反响都不错。另外，我省的定西、陇南等部分市(州)不等不靠，在前期也组织了5次法制讲座和培训学习活动。下一步，省人大常委会专题调研组拟提出建议，在条件成熟时加强对设区的市人大代表、常委会组成人员的培训力度，尽快提高各市州人大常委会的立法审议水平和工作能力。

（五）坚持纵向指导和横向交流相结合，整体推进设区市的立法工作。我们切实发挥省人大常委会、兰州市人大常委会和各民族自治地方人大在立法实践中的传、帮、带作用，搞好现身说法和经验交流。一是设区的市人大常委会主动创造条件搞好立法人才的培养贮备，提前做好各市人大常委会立法程序规则草案的起草工作，同时及时密切关注省人大常委会立法程序规则等相关立法制度的立法进程，按照上位法的精神原则和规定要求，在地方性法规案的立项、草案起草、调研论证、征求意见、公众参与、审议修改、表决通过和报请批准等主要环节，协同做好市人大常委会立法的建章立制工作。二是我们下一步将尝试，由市人大选派1至2名基础好、有潜力的年轻骨干到省人大常委会或兰州市人大常委会法工委实习锻炼，锻炼期间直接参与省上或兰州市人大的立法活动，通过各种途径和办法，使市人大的同志尽快掌握基本立法技能，确保届时设区的市立法工作的顺利展开。

授予设区的市地方立法权是我省民主法治建设和全面推进依法治省的一件大事，是一项全局性和综合性的工作。立法法修改后，除赋予设区的市地方立法权限以外，在第四章和第五章中涉及地方立法的部分条款和内容也有新的变化和调整。这是立法法修改后最显著的变化，也是我们地方立法面临的一个新课题。甘肃省人大常委会一定要认真学习领会，吃透精神实质，把立法法的贯彻实施贯穿于常委会立法活动的全过程，扎实有序推进我省设区的市立法再上一个新台阶。