认真学习贯彻修改后的立法法 进一步做好安徽地方立法工作

今年3月15日，十二届全国人大三次会议审议通过修改立法法的决定。决定公布施行后，安徽省人大常委会及时组织学习，认真贯彻实施，开展了一系列工作。现对学习贯彻修改后的立法法相关情况作个介绍，并结合我省实际，就做好新形势下地方立法工作谈点认识和体会。

一、密切关注、积极谋划，认真抓好修改后立法法的学习贯彻工作

对于立法法的修改工作，安徽省人大常委会始终密切关注。立法法修改过程中，通过多种方式参与相关工作、了解相关情况，包括认真做好立法法修改草案在我省征求意见工作，多次参加全国人大常委会法工委召开的专题研讨会，精心组织在皖全国人大代表进行研读讨论，及时了解立法法修改草案的有关审议和修改情况等，在此基础上，我们对立法法修改的主要背景、指导思想、基本原则、工作思路和拟修改的重点内容等进行深入学习、研究、领会，为立法法修改后的学习贯彻工作做好积极准备。修改立法法的决定公布施行以来，我们主要抓了三个方面的工作。

开展集中学习。修改立法法的决定公布施行不久，3月26日，省十二届人大常委会十八次会议就专门安排半天时间举行法制讲座，邀请全国人大常委会法工委郑淑娜副主任作立法法专题辅导报告。省人大常委会党组副书记、副主任胡连松主持法制讲座，并就进一步学习贯彻立法法以及加强和改进我省立法工作等提出要求。参加听取法制讲座的人员范围，除了省人大常委会全体组成人员外，还扩大到部分在皖全国人大代表、部分省人大代表和各设区的市人大常委会负责同志，省人大常委会各工作机构和综合办事机构负责同志以及机关干部。同时，在推进赋予设区的市地方立法权相关工作过程中，明确提出各设区的市人大常委会要认真组织学习修改后的立法法，抓好贯彻落实工作，为履行好立法这一重要法定职责奠定坚实基础。

组织专题培训。6月8日至12日，专门举办立法法培训班，对省和各设区的市人大及其常委会、政府法制机构有关负责同志以及立法工作人员近200人进行了为期一周的专题培训。本期培训班同时也作为全省人大干部系列培训班之一，纳入了省委党校主体班次，特别是邀请全国人大有关方面负责同志、省委党校有关专家和省人大有关方面负责同志同期授课，主题突出、内容务实，覆盖面广、针对性强，取得了明显成效。

修改相关法规。2000年3月立法法经由九届全国人大三次会议通过，2001年1月我省就制定了立法条例，2009年6月作了一次修改。立法法修改列入十二届全国人大常委会立法规划后，省人大常委会领导同志就要求法工委提早考虑我省立法条例的修改问题；立法法修改列入全国人大常委会2014年立法工作计划后，省人大常委会明确提出要“密切关注立法法修订进展情况，做好修订我省立法条例的前期准备工作”，并把完成此项任务作为落实省委交办的相关改革任务的重要举措之一。据此，法工委在2014年初即着手立法条例的修改研究工作，收集整理有关资料，对相关理论和实践问题进行深入研究。立法法修正案草案明确安排提请十二届全国人大三次会议审议后，省人大常委会即把立法条例修改列为2015年立法计划提请审议类项目，加快了修改工作进程。在深入研究论证、充分吸取各方面意见的基础上，经反复认真修改，形成了立法条例修改决定草案，并于6月中旬提请省十二届人大常委会第二十一次会议进行了初审。我们在修改立法条例中，坚持把贯彻落实立法法的各项新要求作为首要任务，同时与我省实际结合起来，提炼总结实践经验，着重在发挥人大主导作用、推进科学立法和民主立法、审查批准设区的市法规工作等方面，补充、修改、完善了相关规定。目前，正在就修改决定草案进一步开展调研论证，广泛征求社会各界意见。

二、突出重点、周密部署，扎实推进依法赋予设区的市地方立法权工作

这次立法法修改，其中一个重要的方面，就是赋予所有设区的市地方立法权，这也是备受社会各界尤其是地方所关注的。就我省来说，对于依法推进设区的市地方立法工作，省委和省人大常委会党组高度重视。省委贯彻落实党的十八届三中精神《意见》指出，要“支持具备条件的省辖市申报为有地方立法权的较大的市”；贯彻落实四中全会精神《意见》指出，要“积极稳妥开展依法赋予设区的市地方立法权工作，加强业务指导和工作培训”。根据省委要求，省人大常委会党组对相关工作认真谋划、深入研究、精心部署，先后于2014年5月、2015年3月和4月，3次听取法工委准备工作和研究意见的汇报，提出了具体安排意见，并报经省委常委会（2015年4月27日）研究同意。省委常委会明确要求，设区的市人大常委会设立法制工作机构，是贯彻立法法和推进依法治省的必然要求和重要举措，加强立法队伍和能力建设势在必行；其他机构可以不设，人大常委会法制工作机构应当优先设立，有关方面要给予大力支持。到目前为止，我们着重开展了四个方面的工作。

确定首批可以开始行使立法权的市。我省共有16个设区的市，除合肥（省会市）、淮南（国务院批准的较大的市）两市，这次新享有立法权的设区的市共有14个。早在党的十八届三中全会后，我们就对各设区的市的相关情况作了了解；四中全会后，进一步加快工作进度，对各市立法准备工作情况进行全面了解、分析、评估；立法法修改后，立即把这项工作摆上议事日程，提出了分批确定设区的市开始制定法规的工作方案。省人大常委会在确定设区的市开始制定法规的具体步骤和时间问题上，认真贯彻立法法的规定，充分考虑了各市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，同时，根据实际情况，突出立法能力这个基本前提，明确提出可以开始行使立法权必须具备两个要件：一是专门机构，有负责法规案统一审议的机构，即市人民代表大会法制委员会；有承担法规案统一审议具体工作的机构，即市人大常委会法制工作机构（法制工作委员会）。二是专业人员，无论市人民代表大会法制委员会还是常委会法制工作机构，都应当有立法方面的专业人员。同时，市人民政府法制机构和相关部门必须具备相应的立法能力。根据上述标准，在综合考虑各方面因素的基础上，5月21日，省十二届人大常委会第十九次会议作出决定，确定宿州、蚌埠、阜阳、宣城、池州、安庆等6个市可以开始制定法规。对于其他8个市，省人大常委会将根据各方面条件特别是立法能力建设情况，确定其可以开始制定法规的时间。

加强工作力量。随着各设区的市陆续开始行使立法权，省人大常委会审查批准法规方面的工作量将大幅增加，维护法制统一、提高立法质量的任务会更加艰巨。省人大常委会法工委作为承担常委会审查批准法规具体工作的机构，亟需加强这方面的工作力量。为此，省人大常委会党组进行专题研究，提出了明确意见。省人大常委会办公厅于5月底就相关事宜正式向省编办专函报告。省编办已于日前批复，同意在法工委增设法规审查处，具体负责设区的市地方性法规审查和立法指导工作。

帮助各设区的市提高立法能力。为了尽快提高各设区的市立法人员业务能力，在专题培训中，除了立法基本制度外，还专门开设了立法技术规范、法规工作批准机制等具体操作层面的知识。同时，根据各市请求，省人大常委会机关拟用三年左右时间，分批安排各市人大常委会立法工作人员挂职锻炼、跟法学习。目前，首批人员挂职锻炼工作已经开始，安排了8个市各选派1名工作人员进行挂职。此外，省人大常委会法工委负责同志还应各市邀请，在市人大常委会会议或者有关专题讲座上，作立法法及相关立法业务知识辅导报告，对市人大常委会组成人员、政府法制机构和有关部门负责人等进行集中辅导，为各市制定地方性法规、提高立法工作能力做好相关知识储备。

完善工作机制。多年来，省人大常委会对合肥、淮南两市法规的审查批准工作，除了依据立法法和我省立法条例的相关规定外，主任会议还通过了《关于法规批准工作的意见》。意见主要从具体操作层面，对审查批准法规工作的机制、程序等作了规范、补充、细化。目前，我们正在根据立法法和立法条例，对这个意见作进一步修改完善。其中针对设区的市立法工作实际情况，意见明确提出，省人大常委会法工委和省人大相关专门委员会应当从工作层面加强对设区的市的立法业务指导，特别是在起草、审议法规案阶段就提前介入，对法规草案进行全面研究，在重点关注合法性问题的同时，从合理性、针对性、可操作性及立法技术规范等方面提出意见，以利于把各方面问题解决在各市法规通过之前，更好地帮助各市提高立法质量。

三、与时俱进、开拓创新，不断提高地方立法工作水平

这次立法法修改，从法律制度上为立法活动确立了新规范、明确了新要求，是地方人大及其常委会履行立法职能、开展立法工作的基本依据和重要遵循。我们要认真贯彻落实立法法的精神和要求，在坚持以往行之有效做法的基础上，与时俱进，开拓创新，在新的起点上不断把地方立法工作推向前进。

把握基本定位，着眼“三个维护”。地方立法是我国统一而又分层次的立法体制的重要组成部分，必须从形成完备的法律规范体系、建设中国特色社会主义法治体系的全局高度来认识地方立法工作，把好总目标总要求，把准着眼点着力点，充分发挥地方立法在协调推进“四个全面”战略布局中的应有作用。一是维护宪法法律权威。立足完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，以宪法为最高法律规范，以法律、行政法规为基本依据，严格落实宪法法律确立的制度和原则，维护国家法制的统一、尊严和权威。二是维护社会公平正义。以公平正义为根本价值取向，把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，以正义原则协调各种利益关系，切实体现规则公平、机会公平、权利公平。三是维护公民合法权益。把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化。

遵循基本原则，做到“六个坚持”。立法是创制法律规则的重要政治活动，地方立法必须以宪法、立法法以及其他相关法律为依据，严格遵守立法基本原则和基本要求，着力提高立法质量，助力实现良法善治。一是坚持党的领导。牢牢把握立法工作的正确政治方向，使党的主张通过法定程序转变为国家意志，成为全社会一体遵循的活动规范和行为准则，从而用法律手段保障、推动党的路线方针政策和决策部署的贯彻落实，为保证党领导人民有效治国理政提供制度保障。二是坚持围绕中心、服务大局。自觉把每一项立法、每一条规定都放到经济社会发展的大局中筹划，置于改革发展稳定的全局中审视，使立法更好地适应经济发展和社会全面进步的需要，充分发挥立法的引领和推动作用。三是坚持依法立法。严格依照法定权限和程序开展立法工作，遵守地方立法权力边界，切实做到与上位法不抵触，努力实现与同位法相互衔接、和谐一致。四是坚持人民主体地位。恪守以民为本、立法为民理念，促进立法从注重立权向更加重视立责转变，从注重维护公权向更加注重规范公权、保障私权、尊重人权转变，从法律制度上更好体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。五是坚持从实际出发。注重突出问题导向，彰显地方立法特点，根据实际需要选择立法项目、确定法规体例、明确调整对象、规范具体内容，使所立之法能够充分反映当地人文地理特征，充分反映经济社会发展实际需求，充分反映广大人民群众迫切期待，切实做到不抵触、有特色、可操作、真管用。六是坚持科学立法、民主立法。把深入推进科学立法、民主立法作为提高立法质量的根本途径，加强对立法工作的组织协调，健全立法工作机制，拓宽公民有序参与立法渠道，积极开展立法协商，推进立法精细化，不断增强法规的及时性、系统性、针对性、有效性。

夯实基本支撑，突出“一个加强”。实现地方立法工作与时俱进、不断发展，队伍是基础，人才是支撑。加强立法工作队伍建设，着力培养高素质的立法人才，对于做好新形势下立法工作至关重要。虽然从总体来看，立法工作队伍建设多年来取得了长足发展，但同时也还存在一些不足和不适应等问题，需要进一步优化结构、充实力量、提高素质能力。对于新享有立法权的市来说，加强这方面工作更显得尤为迫切。立法是一项政治性、法律性、实践性、专业性、规律性都很强的工作，对立法工作者的各方面要求都很高，必须下大气力抓紧抓好队伍建设和人才培养。要进一步提升政治素质，始终坚持正确的政治路线、政治立场、政治方向、政治道路，坚定不移从政治高度，把党的纲领、理论、路线、方针、政策以及重大决策部署，落实到立法工作的各个环节，落实到具体法规和法规具体条文之中。要进一步强化大局观念，紧紧围绕“四个全面”战略布局谋划、推进立法工作，善于从全局、长远角度看问题、想办法、定措施，大处着眼、小处着手，把法律规范放到大局中去思考、去分析、去研究、去处置，决不能携带任何私心杂念，更不能囿于地方、部门、行业的局部利益。要进一步树牢责任意识，始终秉持立法工作无小事的观念，切实增强工作责任心，既要做到心中有责，更要在工作中负责、尽责，着力打造立法精品，使制定的法规真正经得起人民的检验、实践的检验、历史的检验。要进一步增强协调能力，善于协调方方面面的意见和矛盾，理顺各个环节间的关系，及时解决立法中的重大分歧，广泛凝聚共识，力求确立各方面利益最佳平衡的法律规范。要进一步发扬奉献精神，坚持以党的事业、人民利益为重，切实把“三严三实”要求贯穿立法工作全过程，从严上要求、向实处着力，既然选择了这份工作，就必须吃得了苦、受得了累、担得起担子，坚守岗位职责，不负重托、不辱使命，真正成为立法工作战线上的实干家。只有按照政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、勤政廉洁的要求，努力打造一支门类齐全、结构合理、专业素质高的立法工作队伍，才能更好地适应形势发展需要，为立法工作提供坚实的人才保障和智力支持。