全国人大法律委员会关于《中华人民共和国证券法（草案）》的意见的汇报

    八届全国人大常委会第三次会议对证券法（草案）进行初步审议之后，法制工作委员会将证券法（草案）发送中央和国务院各有关部门、各省、自治区、直辖市、部分城市和证券交易所、证券公司及股份有限公司、法律院校和研究机构等200多个单位广泛征求意见，并两次召开由国务院证券委、国家体改委、国家计委、中国人民银行、财政部、国务院法制局和国务院发展研究中心等有关主管部门参加的证券法专题座谈会。与此同时，中国证监会、证券法起草小组也通过举办证券法国际研讨会的方式，邀请国内外证券法专家对草案的各条款再次进行了讨论。现将各方面对证券法（草案）的主要意见汇报如下：

    大多数同志认为，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。证券市场作为市场经济的一个重要组成部分，既要培育，也要管理。制定证券法对促进证券市场的健康发展，保护投资者和证券交易当事人的合法权益，维护公开、公正、公平的证券交易原则，具有积极的作用。证券法（草案）注意总结实践经验，参考借鉴了国外证券立法的经验，起点较高内容比较全面。为了尽快改变证券市场法制建设严重滞后、无法可依的状况，希望在广泛征求各方面意见的基础上，抓紧对证券法（草案）的修改工作，尽快颁布施行。

    同时，有些常委会委员、有些部门、地方、基层单位和专家还对草案提出了修改意见及需要继续研究的问题。现将主要意见和问题汇报如下：

    一、关于证券市场的管理体制问题

    草案第十章规定，国务院设立国家证券管理委员会，统一管理监督证券市场，其主要职权包括：制定有关证券市场的管理规章和规则；审批、监督证券的发行和交易；审批、监督证券经营机构、证券服务机构、证券交易所、场外交易场所、投资基金管理公司、证券业协会等组织的设立和业务活动；制定证券业人员的资格标准及行为准则；调查和处罚违法行为等等。国务院的证券管理委员会根据需要设立职能部门和派出机构，各地方政府不设立地方证券管理机构。

    多数地方和有些委员、部门认为，草案对国家证券管理委员会规定的职权过于集中，证券的发行、交易都由中央一个部门监管，与现实情况有较大差距，实际操作上会有不少困难。我国地域广，各地经济情况不同，证券经营机构多，工作量大，事实上证券发行、交易中的很多具体问题需要地方政府协调解决。如果都集中于一个部门处理，难以管好。建议规定各省可以建立相应的证券主管机关，按照分级管理的原则，授予地方政府一定的管理证券市场的权限，业务上受国家证券管理部门的监督指导，按照国家统一的法律规定，负责处理本地区的证券管理工作。国务院一些有关部门提出，草案采用独立管制机构模式，即只设中央证券管理机构，地方为派出机构，从我国现实情况看，证券法要调整股票、企业债券、政府债券、国家专业银行的金融债券以及投资基金券等多种证券，这样把分别由国家体改委、中国人民银行、财政部和国家计委行使的管理职权在短期内都统一到证券委一家来管，能否做得到?外国在全国实行由一个部门统一管理的体制，是因为他们的企业具有自我约束的机制，政府直接的行政管理较少，能够管得过来，而我国不具备这样的条件，表面上同外国的管理模式相同，但管理的内容、职责大不相同，因此，这种完全摆脱地方政府的作法，能否行得通，值得研究。

    有的委员提出，在国务院设立一个证券工作领导小组，由国务院领导任组长，负责协调各部门之间以及中央和地方之间在证券管理方面的关系，具体工作由证券管理委员会贯彻执行。

    有的委员提出，目前我国行政机构已经相当庞大，没有必要专门建立一个证券管理委员会，可以用改革的办法对国务院现有机构进行改造，赋予管理证券的职责，是否可以参考有些国家的作法，由财政部或中央银行进行管理。

    有关部门及大多数证券界人士认为，证券市场复杂多变，投机性强，应该实行集中、统一、高效的管理。他们认为，目前的证券委不是国务院的组成机构，其权威性缺乏可靠的法律依据，而证监会作为事业单位，其职能履行也有许多困难。草案规定成立统一的国家证券管理委员会，对全国证券市场进行统一监管，把地方上的证券管理机构改为国家证券主管部门的派出机构。这一规定有利于促进全国统一证券市场的形成，消除证券市场的条块分割、地方分割、部门分割现象，有利于对证券市场实施统一监督。这既是对现有证券管理体制的改进和完善，也符合国际上对证券市场进行集中监管的发展趋势。除国家债券、金融债券的发行继续由财政部和人民银行管理外，其他证券的发行和所有证券的交易由一个有权威的国务院证券主管部门实行集中统一监管的规定，是必要的，也是可行的。证券立法一定要解决一个事情、多个部门管理的问题，有人担心，地方不设立证券管理机构，会影响地方参与证券市场管理的积极性。事实上，地方应该负有维护本地证券市场健康发展的相关责任和义务。国家证券主管机关在地方上的具体行政事务，需要依靠地方政府部门的有力支持和协助，但是，证券市场的业务监管权力不应分散，只能由国家证券主管机关统一行使，国家证券主管机关可以根据需要在地方上设立派出机构，正如中央银行为了统一管理货币而在地方上设立派出机构一样。

    二、关于证券交易场所的具体形式问题

    草案第三章“证券的交易”和第八章“证券交易场所”，将证券交易分为在证券交易所上市的场内交易和在证券交易所以外的场外交易；并规定场内交易场所是指证券交易所，场外交易场所是指证券交易中心、自动报价系统和交易柜台。草案还规定了场内交易和场外交易的审批条件、交易场所设置的审批条件以及场内场外交易的规则。

    对草案的上述规定有以下意见：

    1、关于证券交易所，一些地方、部门和专家提出，草案将证券交易中心划入场外交易场所，不够科学。根据草案的定义，证券交易所是提供集中竞价交易场所的法人，而目前各大中城市设立的证券交易中心，其性质、功能、组织结构、管理体制以及采用集中竞价自动交易模式等，都与证券交易所十分相似。考虑到我国幅员辽阔，国内通讯现状、资讯现状都不一样，仅靠少数几个全国性证券交易所来统揽证券交易市场，与我国证券业发展的水平和需要不相适应。建议将证券交易中心作为区域性或地方性的证券交易所在法中予以明确。

    2、关于证券的场外交易，一些委员、部门认为，草案规定允许在国家批准设立的证券交易所之外设立场外交易场所进行证券交易，特别是规定可以采用柜台交易方式进行证券转让，不利我国证券市场的健康发展，是否有必要，应当慎重考虑。

    多数地方、部门和专家认为，全国的股份公司已达数千家，而在上海、深圳证券交易所上市股票的仅100多家，其他公司的股票应当允许在证券交易所以外的场所进行交易，草案规定交易柜台方式是可行的。

    一些证券界的专家认为，草案有必要保留场外交易场所的概念，应该允许经过批准从事场外交易。这使达不到在证券交易所上市条件的股票或不申请上市的股票以及债券，能有合法流通的场所，避免出现不规范的黑市交易现象。同时，也有利于加强对实际上已经客观存在的各种场外交易场所的管理，使之有法可依，走上规范化的轨道。他们主张删去草案在“场外交易场所”的定义中，有关“证券交易中心”、“报价系统”、“交易柜台”等具体形式的规定。理由是，（一）场外交易场所的具体形式是随着证券市场的发展不断变化的。证券法中不宜规定过细，可以由主管机关在制定场外交易场所管理办法时规定。（二）随着证券市场的电子化、国际化，传统意义上的柜台交易方式已不复存在。从我国的实践出发，更不宜允许证券商单独开设传统意义上的柜台交易，这有利于防止证券欺诈，保护投资者的利益，促进证券市场的规范化。

    三、关于证券业协会的地位与职权

    草案第六章规定，证券业协会是证券经营机构自行组成的全国证券业自律性组织，其主要职责包括：制订场外交易的自律管理规则，监督、管理场外交易；建议暂停或终止违法的场外交易场所的开设；监督检查协会会员的行为，对违反协会章程或规则的予以处理；协调会员之间及证券业内的关系；协调证券业与其他行业的关系等。草案第十一章还规定，证券业协会内设立仲裁委员会，对证券经营机构之间以及与客户之间的证券争议进行仲裁。

    国务院有的部门提出，按照草案的规定，证券业协会是以同行业自律性组织的性质，负责制定场外交易的自律管理规则，并监督、管理场外交易。目前已成立的中国证券业协会是官办的，而外国的证券业自律组织是民间的，我国能否在短期内搞出象外国那样的能够起作用的民间自律性组织，还需要论证，否则即使法中写了许多职责，也落实不了。

    一些地方、部门提出，证券业协会作为民间团体，草案规定由其负责场外证券交易的管理，证券业协会没有这方面的人力物力，也没有这方面的权威，应当由国家证券管理部门承担。

    一些地方、部门提出，草案规定政府官员可以兼任证券业协会的理事，这与我国当前社团组织向民间性发展的方向不一致。

    有些部门和地方提出，草案规定证券经营机构与客户的证券纠纷由证券业协会进行仲裁，缺乏公正性，建议在国家证券管理部门内设立仲裁委员会。有的地方则认为，证券业协会作为证券行业的自律性组织，成立仲裁机构，便于迅速、有效、合理地解决证券市场中产生的各种矛盾，并能更好地体现证券业协会的自律功能。

    证券界的专家学者提出，在证券业协会中设立仲裁委员会是合适的。从国际惯例来看，仲裁机构一般都不是由官方机构设置，而是由民间组织或者半官方机构设置的。在英国、比利时、荷兰等国，都存在专业性的仲裁机构。另外，建议删去“政府官员兼任证券业协会理事”的规定。认为这有利于证券业协会自律性、民间性功能的增强和完善。

    四、关于投资基金的问题

    草案第七章规定，通过发行基金券，建立投资基金组织；投资基金的设立可以采用契约型和公司型；并对设立基金的审批程序，基金管理人、基金托管人的资格和职责作了规定。对上述规定有两种意见：

    有些部门、地方和一些委员认为，投资基金有利于引导社会闲散资金投向国家重点建设项目，发展社会经济，有利于小投资者对证券进行投资，风险小，应当允许设立投资基金。

    有的委员提出，在我国当前社会资金有限的情况下，是否建立投资基金需要慎重研究。从目前我国金融事业发展的实际出发，似应更加强调银行储蓄集资的主渠道作用，投资基金搞多了会造成国家资金分散。西方国家搞投资基金对投资者来讲非常方便，是有效的集资方式，但对我国来讲，这种投资基金搞多了，对银行无疑是个很大的冲击，不仅可能造成体外循环，还可能影响到国家对全国金融实行宏观调控的能力。

    证券界的专家建议，将第七章“投资基金”取消。而在总则中只对“投资基金”和投资基金券”的概念加以界定。有关投资基金券的发行和交易，依然受证券法的规范。理由是：证券法的规范重点应放在投资基金券上，而不应是整个投资基金制度。投资基金的设立和管理属于信托法和公司法等有关法律调整的范围。但投资基金券作为一种证券，则是证券法调整的范畴。

    五、关于公司的收购问题

    草案第四章“公司的收购”对一个公司通过公开收购另一公司的股份而获得对该公司的控制权，作了专门规定。一些地方和部门提出，草案关于公司收购的规定，不便于操作，建议吸收国务院股票发行与交易管理条例的有关内容，把行之有效的作法在法律上确定下来。有些地方建议对“参股”、“相对控股”和“绝对控股”等作出规定，这种规定对公司收购、兼并具有重要意义。同时，建议对公司收购的信息披露中涉及“关联企业”的信息披露问题作出规定，要求公司披露信息的同时披露其子公司、并列子公司和联营企业的情况。此外，还应当规定公司的董事必须将收购其他公司的决策方案和被其他公司收购时所采取的防御措施，及时通知股东，并且其采取的防御措施不得损害股东的利益。

    证券界的专家提出，企业依法相互参股、控股或收购，是市场经济中正常的经济行为，有利于提高经营管理水平，优化资源配置，调整产业结构。因此，应允许企业依法进行收购，而不是简单地加以限制。为了使得收购活动规范化，保护广大投资者的权益，建议根据前阶段公司收购活动中出现的问题，总结经验教训，以便对证券法（草案）作进一步的修改、补充和完善。

    六、关于设立中央证券清算交割机构问题

    草案第一百三十六条，对证券交易完成的清算交割程序作了规定。有些专家认为，证券交易的分散清算交割存在不少问题。建议增加设立中央证券清算交割机构的条款。理由是：（一）从发达国家清算交割机构的实践来看，中央证券清算交割机构是效率最高的系统；（二）设立中央证券清算交割机构是发达国家证券研究机构提出的战略目标。在我国证券立法中，规定设立中央证券清算交割机构，便于我国证券市场与国际证券市场接轨，适应证券市场国际化的需要；（三）设立中央证券清算交割机构，便于监管证券市场的运作；（四）便于吸引外资。发达国家的证券法一般规定，只有在投资对象所在国的证券清算交割机构是一家（即只有中央清算交割机构）的情况下，才允许某类投资者在该国投资。

    七、关于法律责任

    草案第十五章对法律责任作了规定，并附了关于对刑法进行补充规定的建议。对此，有以下意见：

    1、关于行政罚款的幅度问题，一些委员、地方和部门提出，草案规定行政罚款从一万元至五十万元，或者十万元至一百万元，处罚幅度过宽，将会造成主管机关处罚的随意性，建议按情节轻重划分几个罚款档次，以便于执行。

    2、关于刑事处罚问题，一些委员、地方、部门和专家提出，现行刑法中缺少对证券交易中违法犯罪的处罚规定，建议在本法或者另行制定刑法补充规定，增加相应的罪名和处罚措施。有些地方提出，草案对刑法补充规定的建议，在处刑刑期上规定得偏轻，鉴于证券交易犯罪对社会危害比较大，建议增加无期徒刑和死刑的规定，并建议在处人身刑的同时，规定没收财产。

    3、一些委员、地方和部门提出，草案应当在法律责任一章中对证券主管机关工作人员故意泄密、进行内幕交易，或者弄虚作假给社会造成重大危害应承担的刑事责任作出规定。同时还应当规定，证券主管机关工作人员违法给发行人造成损失的，应当承担相应的赔偿责任。

    4、一些专家提出，根据当前证券市场上投资人权益易受侵害的状况以及不少人强烈要求对投资者民事权益提供切实保障的呼吁，建议增加如下内容：一是对于公司董事、主要经理人员和持有5%以上股份的大股东因短线交易而获得的利润，应归于公司。公司不收回时，股东有权代表公司起诉，要求收回；二是因内幕交易行为而给直接受害者造成经济损失的，从事内幕交易的人应负责赔偿。这样规定是借鉴国际上证券立法的经验，有利于保护投资者（特别是小投资者）的民事权益。

    一些地方和单位还对证券经营机构的业务范围以及本法调整的证券的范围，提出了一些看法和意见。证券法起草小组最近又对草案进行了逐条的研究，提出了修改的建议。

    法律委员会将根据以上意见和建议，对《证券法（草案）》作进一步的研究修改，争取早日提交常委会审议通过。

    以上汇报，请审议。