全国人大法律委员会关于《中华人民共和国证券法（草案）》修改情况的说明

    1993年8月全国人大财政经济委员会提请八届全国人大常委会第三次会议审议证券法（草案）后，法律委员会、法制工作委员会将草案印发国务院各有关部门、各省、市、自治区、经济特区、计划单列市、一部分中等城市、一部分大专院校、研究单位、上市公司、证券交易机构广泛征求意见，在1993年12月向全国人大常委会作了征求意见情况的汇报，并继续组织调查研究，召开多次专家座谈会和有关部门的专题座谈会。今年3月底，全国人大法律委、财经委、法工委联合召开了为期5天的研究修改证券法草案的座谈会，有中央部门、地方、专家共80多人参加，对草案逐条进行讨论、修改。根据全国人大常委会委员的审议意见和各方面的意见，法律委、财经委、法工委负责同志多次研究、讨论，对草案作了较多的修改。法律委员会于1994年6月18日到22日召开会议，对草案逐条讨论修改，形成了提交本次会议的证券法（草案修改稿），修改草案共11章220条，较上次提请常委会的草案增加了50条。由于我国证券市场建立和运行还在起步阶段，实践经验还不够，而证券法本身涉及的内容和问题又较多、较复杂，有些问题还有不同意见，拟在这次常委会会议后，根据委员们的审议意见，进一步研究修改，再提请常委会审议通过。

    现将修改的主要内容汇报如下：

    一、关于证券法的调整范围

    证券法（草案）规定的证券范围包括政府债券、金融债券、公司债券、其他企业、事业和社团法人债券、股票、新股认购权证书、投资基金券和经主管机关认定的其他证券等。对于证券法所调整的证券范围，部分人大常委委员、一些部门、地方及有关专家认为，当前制定证券法，应针对当前发行数量最大的两个主要品种，即股票、公司债券作出规范，政府债券不同于一般债券，可在另订的国债法中规定。其他各种衍生券种，形式复杂，还看不太准，尚需要进一步探索研究，可暂不作规定。有些常委委员和一些专家还有另一种意见，认为应将现有的证券品种都包含进证券法中，把证券法的调整范围规定的尽量宽些。

    经过反复研究，草案修改稿把调整范围规定为主要规范股票和公司债券；政府债券、国家银行的金融债券等的发行和交易，由法律、行政法规另行规定。同时，考虑到今后实践发展的需要，还规定国务院或国务院证券管理部门依法认定的其他有价证券，也适用证券法，其中可以包括投资基金券和其他形式的证券，为证券市场的进一步试验和发展留有余地。

    二、关于证券法主要规范交易行为问题

    证券法（草案）对股票、公司债券的发行人资格、发行条件、申报程序、申报文件等作了规定。对此，一些常委委员、部门、专家提出，股票发行是设立公司和公司增资的必要行为，公司债券是公司筹资的一种途径和方法。公司法对这些问题还作了规定。因此，股票、公司债券的发行主要依照公司法的规定，而股票、公司债券的交易行为，则主要由证券法作出规定。

    经过反复研究、讨论，按照公司法和证券法各有其主要调整范围，同时考虑到证券交易中有些行为与发行有关，为此，草案修改稿规定本法主要规范证券交易行为以及与交易有关的发行，还规定，股票、公司债券的发行，依照公司法的规定，公司法未规定的，适用本法的规定。

    三、关于证券市场监督管理体制

    证券法（草案）规定国务院设立单独的国家证券管理委员会，作为全国证券市场的主管机关，统一管理监督全国证券市场。国家证券管理委员会可设立派出机构，依授权履行国家证券管理委员会的职权，地方政府都不设立地方证券管理机构。

    对于证券市场管理体制，有些常委委员和一些地方、部门及专家提出了不同意见。经过反复研究认为，国家对证券市场的政策和证券市场交易的基本业务规则必须统一。为此，草案修改稿规定国务院证券管理部门对全国证券市场实行统一监督管理。同时，考虑到我国地域大，证券市场的许多问题需要依靠地方政府及时处理，为此，草案修改稿还规定，国务院证券管理部门根据需要在地方设立证券管理的派出机构，实行中央和地方双重领导，政策和业务规则的制定以中央领导为主。

    四、关于证券交易所的设立

    证券法（草案）规定设立证券交易所主要采取由申请人提出申请，提交证券交易所章程，报证券主管机关批准，并经国务院审核同意的办法。对此，一些常委委员、部门、地方和专家认为，根据我国的实际情况，证券交易所的数量应当是少量的，并且证券交易所应当实行统一的组织形式和统一的规则。为此，草案修改稿规定，设立或解散证券交易所，由国务院决定。并且对证券交易所的组织机构、内部负责人和工作人员的资格、会员的权利义务、交易规则以及监督管理等都作了比较具体的规范。

    五、关于证券业和银行业分业管理问题

    一些常委委员和有关部门、地方、专家提出，我国现在大量的证券经营机构附属于银行，并且一直未与银行脱钩，这种状况影响国家信贷资金的合理运用和金融秩序。针对这种情况，草案修改稿中首先确定了证券业和银行业的分业管理，并又规定了证券业的经营机构和银行业务机构应当分别设立，证券公司不得利用银行贷款进行证券自营业务。

    六、关于证券公司的设立和业务范围

    1、关于证券公司的性质，总结我国开办证券经营机构的实践和经验，同时参照各国的通行作法，草案修改稿增加规定，我国证券经营机构采取有限责任公司和股份有限公司的形式，具有独立法人资格，按公司法和证券法规定的严格的条件和程序，依法经国务院证券管理部门批准设立。

    2、关于证券公司的业务范围，一些常委委员、有关部门、地方和专家的意见认为，证券法（草案）规定证券公司代理客户买卖证券同时可以兼营股票买卖业务，这种直接参与股票交易的作法，问题较多，本法中不宜对开展这种业务作出规定。因此，草案修改稿规定证券公司可以从事由证券包销产生的买卖业务。同时，对证券公司以投资为目的的业务，规定应采取设立独立的证券投资公司的形式进行。

    3、根据证券交易的需要和特点，草案修改稿增列了证券经纪人一节，规定了证券经纪人的法律地位和行为规则。

    七、关于融资融券、期货期权交易问题

    1、在征求意见和调查研究过程中，许多意见认为，由证券公司垫款或者出借证券供客户进行炒卖，易于造成恶意透支，过度投机，风险转嫁于国家等弊端，并且已发生了一些严重的案件。因此，草案修改稿规定证券交易必须用客户实有的证券和其实际交存的交易资金，禁止证券公司从事融资融券的证券交易活动。

    2、证券法（草案）规定证券（包括其指数）的期货、期权交易经主管机关批准，在证券交易所进行。根据有关方面的意见，经过研究认为，目前我国的期权期货市场的实践中，存在的问题较多，还有不少问题尚未研究清楚，本法难以对证券期货、期权交易作出规定。

    八、关于证券交易所以外的证券交易场所

    根据各方面的意见，考虑到公开发行股票的股份有限公司中，上市公司的数量是少量的，大部分的非上市公司的股票和不少公司债券不能进入证券交易所挂牌交易，而这些股票和公司债券又需依法转让，有必要设置一定的交易场所依法买卖。为此，草案修改稿规定了非集中竞价的证券交易场所的设置、审批程序和交易规则，并为了保证交易公平，这些机构应当联合建立互通的、公开的价格信息网络，但这种网络不应成为变相的集中竞价交易的场所。

    对于非集中竞价的交易场所的监督管理，证券法（草案）规定由证券业协会负责制订这类场所的管理规则，并具体实施监督管理。有些常委委员、部门、地方和专家提出，证券业协会难以承担这样的监督管理职责。因此，草案修改稿规定由国务院证券管理部门制订统一的规则进行监督管理，证券业协会实施自律性管理予以协助。

    九、关于证券交易的一些重要制度

    根据有些常委委员、地方、部门、上市公司、证券交易机构以及专家的意见，草案修改稿中还增补了下列重要内容：增加了一节：“发行和交易的一般规定”；增补了上市公司收购的条件和程序；充实了证券交易的信息公开制度，规定了公告方式；对内幕交易人员范围作了具体规定等。

    十、关于法律责任

    为了惩处违反证券法的行为，草案修改稿还对法律责任作出了一系列的规定。同时，为了惩治证券交易中的犯罪行为和惩治违反公司管理的犯罪行为，建议在制定证券法的同时，制定全国人大常委会关于惩治违反公司、证券管理的犯罪行为的决定，此决定（草案）一并提请本次会议审议。

    以上汇报，请审议。