吴晓灵：要明确配套规定的制定时限

中国人大网讯 12月23日下午，十二届全国人大常委会第十二次会议分组审议立法法修正案草案，全国人大常委会委员吴晓灵说, 立法法修正案草案二次审议稿修改得很好，这一次从立法的目的、立法的权限、立法的程序都更好地作了梳理，在立法的过程当中，能够更好地发挥全国人大代表、常委会委员、各专门委员会和常委会工作机构的作用，也明确了行政法规和地方法规的立法程序和各方的作用，对于推进科学立法、民主立法能够起到很好的作用。对二审稿提两条建议：

第一，怎么样更好地发挥人大及其常委会在立法过程中的主导作用。本法在第51、52、53条当中谈到了这个问题。人大在立法中的主导作用，除了制定立法规划和计划之外，我认为更重要的是法案的起草。因为在法案的起草过程中，才体现了主导权，特别是存在着社会上诟病的部门利益法制化的倾向。在立法的过程当中如果不能够由人大来主导起草，当一个法律草案通过国务院讨论以后，到了人大，重大原则问题能够修改的余地还是很有限的，所以我认为人大更多地参与法案的起草是保证人大在立法当中主导权非常重要的一个方面。第53条具体规定到“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会的工作机构可以提前参与有关方面的法案起草”，又提到“涉及综合性、全局性、基础性等事项的法律草案可以由有关部门的专业委员会或者常务委员会工作机构组织起草”，我建议把这两个“可以”修改为“应当”。第一个“应当”，是有一些法案确实不是人大组织起草的，在起草的过程当中，人大的相关人员应当提前介入参与其中，这对于沟通协调是非常有好处的，而且这也是现在的做法。现行的立法过程当中，每一年的立法计划中，有哪一些法律是人大起草、哪一些是国务院起草，都有明确的划分，而国务院起草的都在人大这边有分工，哪一个委员会提前介入。我认为这是现行做法，所以建议把“可以”修改为“应当”比较恰当。三中全会的决定里提到涉及综合性、全局性、基础性的法律事项由人大来做，更应改为应当。

第二,要明确配套规定的制定时限。法律规定要求的配套规定没有及时颁布，是很多法律无法落实的重要原因。很多法律规定了，不出配套措施，法律条文就落实不了，法律就无法实施。在上届人大时，邦国委员长提出过要求同步出台配套措施，不是给一个时限，要求同步出台。一部法律从起草到三审有很长的时间，在这个过程当中，同步进行配套措施的酝酿是完全有可能的。之所以在法律出来之后需要有配套措施有两类原因，第一类，有一些操作方面的内容比较琐碎，因为形势会变，为了给行政机构更多灵活的权力，写在法律中不太合适，所以同步出台或限期出台配套规定是完全可以做到的。第二类，有争议的事项，在法律中尚不能规定清楚，再不给时限，永远定不下来，法律也无法落实。我认为应该给一个时限，在一定的时限范围之内，一定要拿出一个办法来。凡事没有两全，两害相权取其轻，总要做一个决断。没有决断不能把法律落实下去，对于维护市场纪律没有好处。因而在立法法当中一定要对配套规定提出时限要求，至少在法律生效的半年之内要出台配套措施，如果再长一点就是一年。需要配套规定的问题都是关键问题，如果超过一年，法律就难以实施。