专家建议修改立法法适度扩大地方立法权

    法制网记者 张琼辉

    “立法法确立了我国统一而又分层次的立法体制。”在近日举办的中国法学会立法学年会上,天津市人大常委会法工委主任高绍林表示,在最高国家权力机关及其常设机关集中行使立法权的前提下,为使法律制度既能统一,又能适应各地方千差万别的不同情况,运用法律手段促进各地方的经济社会协调发展,应进一步加强地方立法。

    地方立法是构成国家整个立法体系的一个重要组成部分。我国地方立法目前由一般地方立法、民族自治地方立法和经济特区立法构成。

    从我国地方立法权限划分的历史变化情况看,经历了从立法权分散,到集中立法,再到适当分权的过程。二十多年的地方立法实践充分证明了在立法权上保证国家统一行使的前提下,给地方以适当分权的必要性。

    “随着中国特色社会主义法律体系形成,地方立法空间不可避免地受到挤压,地方立法遇到的最大问题就是地方立法权限问题。”浙江省人大常委会法制工作委员会社会行政法规处处长何晓明坦言,在立法法修改时,进一步明确地方立法权限是不容忽视的重要内容。

    何晓明指出,地方立法权限问题分两个层面:第一个层面是国家立法对地方立法权限有所收紧,特别明显的表现是行政处罚法、行政许可法、行政强制法这三部行政法对地方立法权的限制；第二个层面是地方立法主体之间的权限划分问题,包括地方人大与其常委会立法权限的划分,地方性法规与政府规章的权限划分,省级人大与较大市人大的立法权限划分等。

    因此,何晓明建议,修改立法法首先要解决价值取向问题,即改什么,也就是定位、导向问题。从地方立法面临的需求来说,就是要适度扩大地方立法权限。

    “在中国特色社会主义法律体系形成并不断完善的背景下,适度扩大地方立法权限似乎有点不合时宜。”何晓明说,除前述三部行政法对地方立法权的限制外,实施性法规所依据的上位法也日益详尽,补充细化的空间日趋缩小；事关地方性事务的自主性立法界限趋于模糊；先行性立法也受到越来越多的限制,总的局面是不利于地方立法作用的发挥。

    但是,何晓明同时认为,地方立法作为法律体系的重要组成部分,在今后法律体系不断发展完善过程中依然具有广阔的发展空间和强大的生命力。在法律体系架构中地方立法的实施性、补充性、先行先试的重要地位和作用没有变,不抵触、有特色、可操作的基本要求没有变,围绕中心、服务大局的工作原则没有变。

    高绍林也表示,随着对立法功能认识的不断深入,今后立法将更多地注重引领和推动作用。当前改革创新与法治先行的矛盾日益突出,立法的引领推动作用日益强化,改革红利的释放需要法治同步跟进。越来越多的试验区被赋予先行先试的任务,需要地方立法同步规范。改革步入深水区,全局性的法律修改完善难度越来越大,而通过地方局部的先行先试,可以为全局性的改革提供立法经验。

    为此,高绍林建议在立法法修改时,充分考虑这些新情况新问题,适当扩大地方立法权限。一种途径是扩大授权立法范围,对一些改革试验地区采用授权方式,赋予该地区所在的省级人大及其常委会地方性法规制定权,进行先行先试。这种做法符合改革必须在法治轨道上运行的理念,既可维护法制统一,又对全国性法律修改完善积累经验。另一种途径是,对于其他单行法律中对地方立法权限制作出扩大性解释。

    何晓明以地方性法规中设定行政处罚面临的问题为例,对如何扩大地方立法权限进行了说明。他说,行政处罚法对地方性法规的行政处罚设定权作出了限制,规定对法律、行政法规已经就行政处罚的行为、种类、幅度作出规定的,地方性法规只能在规定的范围内予以具体化。各省市由于经济社会发展水平不同,地区差异性将长期存在,尤其是一些行政管理和社会管理事务方面的法律,对处罚行为、种类、幅度的规定都要考虑其在全国的普遍适用性。对如何认定违法行为以及设定相应的行政处罚,要为地方留下余地,不宜在违法行为的认定、罚款数额等方面规定过于刚性,否则全国一个模式、一种标准显然是不具有现实可行性的。在实施性地方立法中,存在有的上位法只规定了禁止性规范而无相应责任条款的情形。在这种情况下,应允许地方根据本地实际设定相应的行政处罚。在上位法规定的行为之外,经过审慎的分析,确实属于上位法实施之后新出现的违法类型,应当允许地方立法时增加违法行为并设定相应的行政处罚。