行政诉讼法修改,作为全面深化改革纲领发布后第一个带有制度变革意义的举措,理当在体现并践行最新改革精神上有所作为

    十二届全国人大常委会第六次会议即将于12月23日至28日召开。根据委员长会议的建议,审议行政诉讼法修正案草案,是这次常委会的重要议题之一。听到这一消息,笔者作为长期从事行政审判工作的法律人,备感振奋,也充满期待。

    期待行政审判体制能有所突破。目前,司法体制中法院地方化色彩较为浓厚,行政审判体现尤为明显。特别是在近年来,政府发展模式和城市化所掀起的征地拆迁热潮中,行政审判依法履行职责的空间大幅收缩,使得行政审判在一定程度上为地方政府所捆绑,在保护公民权益、监督依法行政上的功能打了折扣。尽管最高人民法院先后倡导行政案件交叉管辖、异地管辖和相对集中管辖,在一定程度上缓解了县级法院审不了县政府和乡政府的问题,但行政审判司法环境的基本生态没有根本改观。党的十八届三中全会明显注意到了这些问题及其弊端,明确提出了探索与行政区划适当分离的司法管辖制度,通过提级管辖、集中管辖审理行政案件的改革方向。行政诉讼法修改,作为全面深化改革纲领发布后第一个带有制度变革意义的举措,理当在体现并践行最新改革精神上有所作为。

    期待能在解决行政案件收不进上有所作为。行政诉讼法实施24年来,全国法院行政案件每年受案量从近千件、上万件到现在的十二万件左右,取得的成绩有目共睹,但相对于全国数以万计的行政机关,不计其数的执法活动,每年区区十二万件可谓九牛一毛都不到。这与民众表达诉求的强烈愿望,以及政府依法行政水平的实际现状都明显不相称。行政诉讼告状难已成为社会公众普遍反映强烈的问题之一,在法院各类型案件中表现最为突出。这其中固然受地方保护主义影响,人为限制了法院收案量,也有大量案件因现行行政诉讼法对受案范围和起诉条件的不当限制而被挡在了诉讼大门之外。比如,现行法律规定受案范围往往只限于人身权、财产权领域,而对现代社会广受关注的受教育权、劳动权、知情权乃至民主政治权利则往往进入不了诉讼程序。再比如,起诉条件要求必须有明确的事实根据,在一定程度上是将实体审查的标准作为起诉入门的门槛,有强人所难之处,使得许多行政相对人即使权利受到侵害,因掌握资源有限而不得不对诉讼程序望而却步。

    期待行政诉讼法修改能在应对审不好问题上有所作为。行政审判要监督政府依法行政,保护行政相对人合法权益,也要化解行政争议,实现案结事了。而实践中,行政机关应诉不积极,怠于履行应诉、举证、接受司法审查职责,特别是行政机关负责人出庭应诉更是步履维艰。而诉讼制度本身又缺乏相应的刚性规制方式,导致法院在审查方式和强度上放不开手脚。另外一个导致诉讼程序失灵的方面是现行行政诉讼法是以撤销行政处罚类型作为制度设计模型的,而在行政管理方式多样化的今天,行政活动方式日益丰富,行政民事纠纷交织的现象相当普遍,很多行政案件形式上是行政争议,实质上往往争议的是基础法律关系,而囿于行政诉讼职能定位在于审查行政行为的合法性,对基础法律关系往往不涉及或涉及得不够,导致行政案件时常成为半截子工程。此外,还有关于诉讼不停止执行的问题,也需要重新予以考量。简而言之,优化程序设计,核心是要立足司法审查效能,提升诉讼程序在保障权利、制约权力上的针对性、科学性和有效性。

    期待行政诉讼法修改能在出不去问题上有所作为。当下的行政法官,在某种程度上,就像一个包身工,只要承办一个案件,不论审结与否,往往都需要负责到底。问题的关键在于出口不畅,即使案件已经审结,只要争议没有平息,或者判决没有执行到位,法官都需要承担一些看得见或看不见的责任。因此,一方面要健全完善行政案件申诉机制,另一方面,行政机关败诉案件执行难问题,也是导致行政案件出不去的重要原因,司法实践中清理执行积案的重点往往也多发生在行政机关身上。这里固然有地方党政机关干预司法的因素,但法律制度不够给力,缺乏相应的应对、制裁措施,也是不可忽视的重要原因,有必要在修改法律时重点关注和有效解决。否则,老百姓败诉付出的是真金白银,而政府败诉却只是白条一张,无疑抵消行政审判职能作用,也稀释法律和司法的权威。