安全生产法修订应体现以人为本

记者 朱磊

6月3日6时10分许,位于吉林省德惠市的吉林宝源丰禽业有限公司主厂房发生特别重大火灾爆炸事故,共造成121人死亡、76人受伤,17234平方米主厂房及主厂房内生产设备被损毁,直接经济损失1.82亿元。

7月11日,国家安全生产监督管理总局发布了德惠“6·3”特别重大火灾爆炸事故调查报告。根据调查报告,事故造成重大人员伤亡的主要原因是,起火后,火势从起火部位迅速蔓延,易燃材料大面积燃烧,产生高温有毒烟气,同时伴有泄漏的氨气等毒害物质；主厂房内逃生通道复杂,且有安全出口被锁闭,火灾发生时人员无法及时逃生；主厂房内没有报警装置,部分人员对火灾知情晚,一些人丧失了最佳逃生时机；事发企业未对员工进行安全培训,未组织应急疏散演练,员工缺乏逃生自救互救知识和能力。

这次事故引发了人们对安全生产问题的极大关注。据悉,安全生产法的修订工作目前正在进行当中。近日,《法制日报》记者就安全生产法修改有关问题采访了中国安全生产科学研究院研究员、博士生导师刘铁民。他呼吁,安全生产法修订应更加注重体现以人为本理念。

安全生产法“十年磨一剑”

刘铁民从事安全生产领域研究工作已有四十年时间。每一次安全事故的发生都让他痛心不已。“解决安全生产问题要依靠法律的保障与支撑。”刘铁民直言。

2002年,我国出台了安全生产法。谈起这部法律的制定过程,当年曾受邀参加法律起草专家论证会的刘铁民感慨地说:“安全生产法的制定前后用了十年时间,真可谓‘十年磨一剑’。”

刘铁民表示,当时的安全生产法某些条文虽不十分尽如人意,但其立法原则与主体内容基本符合当时我国经济社会发展现状。毫无疑问,无论是对我国安全生产工作发展,还是对国家法制建设而言,安全生产法都具有里程碑意义,以这部安全生产法为标志,开创了我国安全法治工作新时代。

为了适应新形势的需要,近年来,有关部门启动了安全生产法修订工作。2012年6月,国务院法制办公布了安全生产法修正案征求意见稿,广泛征求对该法的修订意见。刘铁民也再次受邀参加了修订工作专家研讨会。“征求意见稿对现行安全生产法已作了重大修改,总体结构进一步完善。”刘铁民说。

在谈到征求意见稿对进一步加强安全生产法制建设的重大意义时,刘铁民说,一是进一步理顺了安全生产监管机制,明确了安全生产和安全生产监管部门的基本定位。二是进一步强化了安全生产法律监督工作,在一些重要制度的设置上,予以明显加强。三是更加明确了企业是安全生产责任主体。四是更加明确了安全生产事故责任追究制度,对若干法律责任追究的规定更加具体。

立法宗旨应更加清晰明确

在充分肯定征求意见稿取得进步的同时,刘铁民也坦率表示,从与时俱进角度上看,征求意见稿在立法宗旨和调整范围等问题上仍有较大修改空间和讨论余地。

“安全生产法必须体现以人为本理念。”刘铁民指出,立法宗旨是一部法律的灵魂。征求意见稿明确:为了加强安全生产工作,防止和减少生产安全事故,保障人民群众生命和财产安全,促进经济社会发展,制定本法。在他看来,这种表述没有覆盖死亡之外的伤害,例如肢体伤残,健康受损和职业病危害等。此外,财产不应该列在这部以保护劳动者安全与健康为核心目标的法律的立法宗旨之内。为此,他建议将此条规定修改为:为了加强安全生产工作,防止和减少生产安全事故,保障人民群众安全和健康,贯彻以人为本、实现安全发展,制定本法。

“对以人为本思想,从形式到内容上应进一步明确清晰体现。这样修改后可以更加突出以人为本理念。”刘铁民解释说。

与此同时,他建议,安全生产法在修订过程中,应为安全生产基本制度化安排提出要求。

“在我国现行安全生产监管体制中,中央与地方各级监管机构的职责划分不够清晰,安全生产法对此也没有作出特别说明,因而造成上、中、下各层组织职能交叉,工作重复,责任混淆,既增加管理成本,又影响执法效力。由于从上至下经常召开会议、频繁下发文件和组织大检查,给基层带来很大压力,而且实际效果也十分有限。”刘铁民建议,应逐步建立职责分级和任务分类的工作体制与机制,这些机构设置及其职能授权都应在安全生产法及其相关法律中作出明确规定。

促进监察队伍专业化建设

保障安全生产,建设一支高素质的安全生产监察队伍不可或缺。刘铁民建议,应逐步建立安全生产监察员专业化制度。

刘铁民介绍,安全生产监察员队伍是重要的基础建设之一,经过多年发展,我国监察员队伍规模快速扩张,无论是人员总数,还是万名职工人均数,都已居世界第一。但在实际工作中,大家仍然感到由于人力资源缺乏而导致的监察力度不够。实际上,政府执法监察能力不仅取决于监察员数量,更重要的决定性要素是监察员素质,即监管人员的意识和能力。在2008年开展的“百日大督查”所形成的几十份总结报告中,有近70%以上报告指出,安全监察员素质达不到行政执法要求是一个非常突出的问题。当前,安监队伍专业素质状况的确令人担忧。产生这种现象的根源之一是我国安全生产法中对此没有明确具体的规定。安全监察员制度已有180多年的历史,工业化国家在安全生产监察管理体系发展过程中,逐渐建立完善了专业化监察员制度,在相关法律中对监察人员工作背景、业务素质和工作能力等方面都作出了专项要求,必须通过严格的选拔、考核和试用,才能取得相应资格。

“应当注意汲取发达国家的历史教训,借鉴其成功经验,逐渐建立监察员执业资格管理制度,促进监察队伍的专业化建设。包括:规范安全生产监察人员的选拔和培养机制；设立监察责任区回避与轮换制度；完善监察人员考核、奖励与辞退制度等。这些内容都应在安全生产法中作出原则性规定。”刘铁民强调。

刘铁民还建议,在现有安全生产监督检查体制与机制的基础上,进一步强化企业职工和社会公众对企业安全生产的监督检查。要增加安全生产相关信息的透明度,要求在企业内部和面向社会公开企业安全生产状况、危险源分布、事故隐患治理、安全管理现状、安全生产检查问题、职业危害预防、事故调查处理结果等几乎所有安全生产相关信息,主动接受企业职工和社会公众的批评监督,在来自企业内外的压力下,使企业自觉增强遵守安全生产法律法规的自我约束性。

此外,刘铁民认为,还应强化安全事故应急准备工作。“目前,我国安全生产应急管理基本上还处于传统的应急处置阶段,对应急准备工作强调不够,也没有形成实质的应急准备体系,这不利于在事故灾难发生前找出安全管理中的缺陷和不足。当前,应抓住我国安全生产法修订的契机,把应急准备思想全面反映在新修订的安全生产法中,这样可以推进安全生产应急准备体系的建设,整体提高对安全生产事故,尤其是特别重大事故灾难的应急管理水平。”刘铁民说。