加强安全生产法制建设 加快完善法律法规体系

国家安全生产监管总局政策法规司司长支同祥谈《安全生产立法“十二五”规划》

党中央、国务院高度重视安全生产工作，胡锦涛总书记在中共中央政治局第30次集体学习时强调：“法制建设是加强安全生产工作的重要保障，要加强安全生产法制建设，加紧完善安全生产法律法规体系，加快建立安全生产法治秩序。”温家宝总理在2006年安全生产工作会议上强调：“做好安全生产工作，根本靠法制。”“ 十一五”以来， 党中央、国务院作出一系列重大决策部署，大力推进安全生产法律法规建设。经过多年的努力，我国已基本建立了以《安全生产法》为核心的具有中国特色的安全生产法律法规体系。但是，安全生产法制建设与当前经济社会发展、安全生产工作的要求相比，还存在一些差距。为贯彻依法治国方略，加快完善安全生产法律法规体系，推进安全生产形势的根本好转，2011年12月15日，国家安全生产监管总局制定印发了《安全生产立法“十二五”规划》(以下简称《规划》)。为此，记者采访了国家安全生产监管总局政策法规司司长支同祥，请他介绍安全生产立法的现状与存在的问题，“十二五”期间安全生产立法的指导思想、总体目标、基本原则和主要任务以及保障措施。

图为国家安全生产监管总局政策法规司司长支同祥 冯瑾／摄

国家安全生产监管总局召开视频会，安排部署《职业病防治法》及其配套规章的贯彻落实工作 袁辉／摄

记者：制定出台《规划》的必要性是什么?

支同祥：首先，制定《规划》是贯彻落实国家《安全生产“十二五”规划》的根本要求。安全生产事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局，事关党和政府的形象声誉。《安全生产“十二五”规划》中，“完善法律法规和政策标准体系，提高依法依规安全生产能力”被列为6大任务之一，明确提出完善安全生产法律法规和标准规范体系，严格安全生产执法，强化制度约束，把安全生产工作纳入依法、规范、有序、高效开展的轨道，真正做到依法准入、依法生产、依法监管。同时将完善法律法规和政策标准体系，提高依法依规安全生产能力列为重点任务。

其次，制定《规划》是进一步完善安全生产法律体系，推进依法治安的客观要求。安全生产法制建设是规范企业生产经营行为、加强安全监管监察、促进安全生产形势稳定好转的重要保障。

全国人大、国务院先后制定了《安全生产法》《矿山安全法》《危险化学品安全管理条例》《安全生产许可证条例》《生产安全事故报告和调查处理条例》等40多部安全生产法律、行政法规。在部门规章方面，国家安全生产监管总局和国务院有关部门相继出台了80多部部门规章，其中，原国家安全生产监管局及国家安全生产监管总局出台了《安全生产违法行为行政处罚办法》等50多部部门规章，交通运输、住房和城乡建设、公安等国务院有关部门制定了30多部部门规章。为了正确适用安全生产法律，惩治安全生产违法行为，最高人民法院、最高人民检察院也制定了《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等司法解释。

《安全生产法》公布后，全国31个省(区、市)均制定了相应的地方性法规或者地方政府规章，福建等26个省(区)制定了矿山安全法实施办法，新疆自治区制定了安全生产事故隐患排查治理条例，沈阳、广州、大连、深圳等市制定出台了安全生产条例。

经过10年的努力，以《安全生产法》为核心的、具有中国特色的安全生产法律体系已基本形成。但是，与经济社会发展要求、安全生产形势任务和人民群众对安全生产新期待相比，安全生产法制建设还存在一些差距。主要表现为：一是法规修订不及时，部分内容过时。有的已制定了10年以上至今未修订，已不能适应当前安全生产工作的需要，尤其是法律责任追究过轻，与当前经济社会发展水平不适应，不利于依法治安、依法兴安。二是部分法规缺失，不能满足安全生产工作的需要。尤其是规范安全生产中介服务、严格市场安全准入、完善应急管理、加强职业病防治等方面的法规缺乏，不能满足安全监管监察工作的需要。三是法规质量有待提高，科学民主立法不够。部分法规立法调查研究不够，征求意见点少面窄，社会透明度低，公众参与少，导致部分立法质量不高，缺乏可操作性和实效性。四是法规之间衔接不够，缺乏统一性。安全监管监察体制几经变化，法律、法规及规章之间衔接不够，部分内容重复交叉，缺乏法律体系的整体设计和完整性。

第三，制定《规划》是安全监管监察部门贯彻落实依法治国方略、全面推进依法行政的必然要求。国务院继2004年公布《全面推进依法行政实施纲要》之后，2010年10月又公布了《国务院关于加强法治政府建设的意见》，要求认真落实依法治国基本方略，以建设法治政府为奋斗目标，突出立法重点，提高立法质量。为了贯彻落实国务院意见要求，需要通过《规划》，统筹安排“十二五”时期安全生产立法工作，这是全面推进依法行政的必然要求。

总之，《规划》是国家安全生产监管总局组织、指导立法的重要形式，认真实施立法《规划》，不仅对提高安全生产立法质量和效率，完成安全生产立法任务至关重要，而且对推动完善具有中国特色的社会主义安全生产法律法规体系将起到重要作用。

记者：“十二五”时期立法的指导思想、基本原则是什么?

支同祥：《规划》确立的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、安全发展，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，按照“依法治国，建设社会主义法治国家”的要求和原则，建立健全门类齐全、配套、针对性强的安全生产法律法规体系，逐步建立安全生产法治秩序。

《规划》要求安全生产立法必须坚持3个基本原则：一是法制统一。依据法定权限，遵守法定程序，制定和修订安全生产法律法规和部门规章，既要做好安全生产法律法规与相关领域法律法规的衔接，又要做好安全生产法律体系内部各子体系之间的衔接。二是制定、修订并重。既要考虑现实需要，也要放眼长远，保证法律法规在较长时期的适用性;既要考虑填补立法的空白，解决无法可依的问题，也要及时修订内容过时的法律法规和规章，解决法律法规的适用性问题。三是统筹兼顾、重点突出。分清轻重缓急，合理安排各个立法项目的先后顺序，重点加强煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、冶金等重点行业领域的立法;加强中介机构、应急管理、职业健康等法律空白领域的法规规章制定工作，填补立法空白;同时，统筹兼顾其他领域的立法，总体推进，健全安全生产法律体系。

记者：“十二五”安全生产立法工作目标和重点任务分别是什么?

支同祥：“十二五”立法目标共安排立法项目65件。其中，法律2部，修订《安全生产法》《矿山安全法》;行政法规5部，修订《煤矿安全监察条例》，制定《安全生产应急管理条例》《安全生产监督管理条例》《建设项目安全设施“三同时”条例》《职业卫生监督检查条例》;部门规章58部，其中修订20部，制定38部。在58部部门规章中，按照领域来划分，涉及煤矿的8部、非煤矿山的7部、危险化学品的11部、烟花爆竹的3部、工贸领域的4部、职业卫生的11部、应急救援的6部、其他15部;按照工作类别划分，涉及行政许可的15部、监督管理的16部、中介机构的2部、应急救援的6部、安全生产和职业卫生培训的4部、事故调查的2部、其他13部。

《规划》提出“十二五”立法5项重点任务。一是加快《安全生产法》的修订。该法自2002年制定颁布实施以来，对建立安全生产法律体系，加强安全生产工作，预防生产安全事故，保障人民群众生命财产安全发挥了巨大作用。但是，随着我国经济社会的不断发展，安全生产工作中的一些深层次矛盾和问题亟需通过修订予以妥善解决。2011年7月27日，温家宝总理在国务院第165次常务会议上明确指出：“要加快修订安全生产法，进一步明确责任，加大对违法行为的惩处力度。”国务院2012年立法计划将《安全生产法》修订列为一类计划。二是加快《矿山安全法》的修订。该法1992年制定、颁布实施以来，对有效防止矿山事故，保障矿山职工在劳动过程中的安全与健康，起到了巨大的推动作用。但由于矿山安全监督管理体制发生的变化，国家对矿山闭坑安全、尾矿库安全和非固态矿产资源、海域矿产资源开发的安全生产缺乏法律规定以及与现行的法律法规不衔接等原因，该法已不适应当前矿山安全生产工作的需要。国务院2012年立法计划将矿山安全法修订列为二类计划。三是加快《安全生产监督管理条例》《煤矿安全监察条例》《安全生产应急管理条例》《建设项目安全设施“三同时”条例》和《职业卫生监督检查条例》的制定和修订。《安全生产监督管理条例》《建设项目安全设施“三同时”条例》《安全生产应急管理条例》《职业卫生监督检查条例》分别是贯彻落实《安全生产法》《突发事件应对法》《职业病防治法》的重要配套行政法规。《煤矿安全监察条例》是规范煤矿安全监察工作的重要法规。四是加快矿山、危险化学品、职业卫生和应急管理的立法。矿山领域除修订《矿山安全法》《煤矿安全监察条例》外，还有《煤矿企业安全生产许可证实施办法》《非煤矿矿山建设项目安全设施设计审查与竣工验收办法》《矿井瓦斯等级及突出危险性鉴定规定》《煤矿瓦斯抽采达标规定》《煤矿安全培训规定》等15件立法项目，占全部立法项目的26%;属于危险化学品(包括烟花爆竹)的立法项目有《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》《危险化学品建设项目安全监督管理办法》《危险化学品经营许可证管理办法》等14件，占全部立法项目的22%;职业卫生领域除制定《职业卫生监督检查条例》外，还有《作业场所职业危害申报管理办法》《使用有毒物品作业场所职业卫生安全许可证实施办法》等11件立法项目，占全部立项项目的18%;属于应急管理的立法项目，除制定《安全生产应急管理条例》外，还有《安全生产应急救援队伍管理规定》《安全生产应急演练规定》等6件，占全部立法项目的10%。五是加快行政许可和监督管理的立法。规范行政许可的条件、程序和时限，严格安全准入，是保障安全生产的前提基础。加强对生产经营单位的监督管理，推进生产经营单位依法生产经营，是保障安全生产的重要手段。《规划》中涉及行政许可的项目有《煤矿企业安全生产许可证实施办法》《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》《危险化学品经营许可证管理办法》等15件，占全部规章项目的26%;涉及监督管理的项目有《尾矿库安全监督管理规定》《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》等16件，占全部规章项目的28%;两项相加占全部规章项目的50%以上。

记者：关于“十二五”立法的保障措施有哪些?

支同祥：为了保证《规划》得到实施，《规划》提出了5项保障措施。

一是加强组织领导，将立法工作列入重要工作日程。《规划》中的立法项目，应当根据成熟条件和轻重缓急，尽早着手准备，起草并提出法规草案稿和立法说明。国家安全生产监管总局、国家煤矿安监局机关各司局及应急指挥中心要将立法工作列入重要工作日程，主要负责人要亲自抓，明确责任人，切实做好有关立法项目的制定修订工作。

二是健全立法程序，畅通社会公众参与渠道。建立健全科学立法、民主立法渠道。加强立法的基础性研究和调查研究，严格立法程序规定，落实公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制。对涉及行政许可、职工安全健康权益以及媒体和老百姓关心的热点问题、领导关注的焦点问题，通过召开立法听证会、专家论证会等形式，广泛听取专家学者和社会各界的意见，拓宽公众参与立法的渠道。

三是建立评估清理制度，着力提高立法质量。建立健全立法后评估制度，在法律、行政法规和部门规章实施一定时间后，要对其功能作用、实施效果进行评估。建立定期清理制度，定期对法律、行政法规、部门规章进行清理，及时发现和解决法规交叉、矛盾的问题。通过立法后评估和定期清理制度，加强法规的修订工作，提高法规质量和适用性。

四是维护法制统一，突出安全生产立法的特色。严格遵守《立法法》规定的立法权限，遵守《行政许可法》《行政处罚法》等法律法规规定的重要原则，不越权立法，不与上位法相抵触，不违法设定和增加相对人的权利义务，正确处理公权力与私权利的关系，突出安全生产法律法规的特色，强化生产经营单位安全生产主体责任落实，强化安全监管监察。

五是正确处理好立改废关系，健全安全生产法律体系。统筹协调安全生产法律、法规和规章的制定、修订和废止工作。根据新修订的《职业病防治法》和《危险化学品安全管理条例》，加强职业危害防治、危险化学品安全监管等重点领域的法规制定和修订工作。对不适应安全生产工作需要的法律、行政法规，及时提请全国人大、国务院进行修改或者废止，对不适应安全生产工作需要的部门规章，及时进行修改或者废止。

各地区要结合《规划》研究本地区安全生产法规制度建设任务，拟定并落实立法计划，制定、修订安全生产法律、法规和国家安全生产监管总局规章的地方配套法规、规章和制度。鼓励各地区就安全生产管理、监管等制度进行探索创新，鼓励、支持有关地区在国家未作出规定以及未纳入本规划的方面制定地方性法规或者地方政府规章。各有关省级安全生产监督管理局做好本省(区、市)安全生产条例、实施《矿山安全法》办法的修订准备工作，待《安全生产法》《矿山安全法》修订后，尽快提请修订相关地方性法规或者地方政府规章。