《安全生产法》修订建议

《安全生产法》自2002年11月1日施行以来，对加强和改进安全生产工作起到了重要作用。但随着《安全生产法》施行中出现一些问题，一些人大代表、政协委员近年来纷纷提交提案，建议加以修改。2011年7月27日，温家宝总理主持召开第165次国务院常务会议，要求加快修订《安全生产法》。《安全生产法》目前已在修订阶段，笔者根据自己的工作实践，就其中一些条款的修订谈点意见和建议。

完善安全生产投入保障制度

《安全生产法》第十八条规定：“生产经营单位应当具备的安全生产条件所必需的资金投入，由生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人予以保证，并对由于安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担责任。”在这一条款中，生产经营单位具备安全生产条件所必需的资金投入从何而来，《安全生产法》没有作出具体规定。

为解决安全生产资金投入来源问题，国家安全监管总局会同财政部等有关部门建立了安全生产费用提取使用制度，规定从事矿山开采、建筑施工、危险品生产以及道路交通运输的企业以及其他经济组织应当按照规定标准提取安全生产费用，在成本中列支，专门用于完善和改进企业安全生产条件。

《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》颁布后，国家安全监管总局积极会同有关部门，研究提高安全生产费用提取下限标准，适当扩大适用范围。对于安全生产费用制度适用范围以外的生产经营单位，其安全生产资金投入来源有两部分，一是固定资产更新改造费用，二是利润。但如果单位没有利润且固定资产更新改造费用不足以保障安全生产资金投入时，其安全生产条件就难以得到资金投入方面的保障。还有一点值得注意的是，当单位有利润也愿意在安全生产方面投入资金时，其安全生产投入还需上缴所得税。

要实现安全生产形势的持续稳定好转，需要不断改善安全生产条件，需要解决所有生产经营单位安全生产投入资金的来源问题。其中明文规定安全生产投入费用据实列入生产经营成本，在所得税前扣除，解决各行业领域生产经营单位安全生产资金投入来源问题，尽可能堵住生产经营单位减少安全生产资金投入的制度漏洞，是修订《安全生产法》必须解决的大问题。

规定安全生产投入费用据实列入生产经营成本，有《职业病防治法》中相关规定做参考。《职业病防治法》第三十八条规定了“用人单位按照职业病防治要求，用于预防和治理职业病危害、工作场所卫生检测、健康监护和职业卫生培训等费用，按照国家有关规定，在生产成本中据实列支” 。

一些地方政府也在相关法规中对此明确规定。如《新疆维吾尔自治区安全生产事故隐患排查治理条例》第十二条规定：各类生产经营单位的安全生产技术改造;安全设备设施、安全监控系统投入或者更新;安全生产先进、适用技术推广;劳动防护用品配备;安全生产宣传教育培训等费用应当按照实际发生额计入生产经营成本，实行税前扣除。

由此建议国家安全监管总局准备安全生产投入方面的资料，基本了解各行业领域安全生产资金总投入，其中包括多少安全生产资金投入已在税前扣除，以及全部安全生产资金投入税前扣除对全国税收的影响，以说服财政、税务等有关部门和全国人大财经委、法工委、人大常委们同意这一修法建议。

强化生产经营单位责任

目前，生产经营单位对本单位所有从业人员负有安全生产保障责任，对承包承租单位负有协调管理责任，对在同一区域内作业的其他单位负有安全检查与协调责任。为强化生产经营单位安全生产主体责任，建议进一步扩大生产经营单位对人员的安全生产保障责任。

事故损害赔偿责任

依据《安全生产法》第四十八条规定，受到生产安全事故损害的从业人员，除工伤社会保险外，依照有关民事法律尚有获得赔偿权利的，有权向本单位提出赔偿要求。《劳动合同法》第八十八条规定：用人单位违章指挥或者强令冒险作业危及劳动者人身安全给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十二条第一款规定：“依法应当参加工伤保险统筹的用人单位的劳动者，因工伤事故遭受人身损害，劳动者或者其近亲属向人民法院起诉请求用人单位承担民事赔偿责任的，告知其按《工伤保险条例》的规定处理。”这一规定，使得未参加工伤社会保险统筹的生产经营单位的从业人员，很难获得工伤社会保险以外的民事赔偿;而参加了工伤社会保险统筹的单位，其从业人员因为种种原因，也很少向本单位提出工伤社会保险以外的民事赔偿请求。法律规定的生产安全事故民事损害赔偿权，在现实中成了一种无法实现的奢望。

考虑从业人员民事诉讼举证难及诉讼成本，从保障从业人员合法权益、构建和谐社会、维护稳定角度出发，建议借鉴《机动车交通事故责任强制保险条例》的做法，在《安全生产法》中写入安全生产责任强制保险制度，将生产经营单位基于违反安全生产法律法规对生产安全事故发生负有责任而产生的损害赔偿责任，转移由承办安全生产责任保险的机构承担，既强化生产经营单位对从业人员的事故损害赔偿责任，化解生产经营单位无力承担事故损害赔偿责任时的“政府买单”难题，又为《安全生产法》确立的工伤社会保险以外的民事损害赔偿制度得以贯彻实施提供制度保障。

企业对来访人员的责任

由于参观访问人员的一些不安全行为，既可能会对其自身安全带来不利后果，也可能会对生产经营单位的一些正常生产经营活动产生不利影响，生产经营单位有必要对参观访问人员的行为进行必要的约束。参观访问人员如果到生产经营单位接触有毒有害物质或者存在其它不安全因素的场所进行参观访问，基于维护本单位良好形象出发，生产经营单位应当采取必要措施保障参观访问人员的生命财产安全。建议将参观访问人员的相关安全生产规范纳入修订的《安全生产法》。如可规定：生产经营单位应当对参观访问人员进行必要的安全生产教育，向可能受到有毒有害物质或者生产安全事故损害的参观访问人员提供必要的劳动防护用品。

企业对见习实习人员的责任

见习实习是学生走出校园初步了解社会的一个重要过程，是促进就业的一项重要制度。由于见习实习人员的安全生产知识、安全生产技能需要通过见习实习来强化和提高，其在见习实习过程中的一些行为可能对自身安全、对生产经营单位的安全生产带来这样那样的影响。现行法律没有见习实习安全生产的规定，建议将见习实习人员的相关安全生产规范纳入修订的《安全生产法》。如可规定：接受见习实习人员的生产经营单位应当取得有关部门的资格认定;生产经营单位应当与见习实习人员签订安全生产协议，或者在见习实习协议中明确安全生产内容;见习实习人员的安全生产教育培训和劳动防护用品配备，参照从业人员执行;见习实习人员不得单独作业。

提高安全管理人员任职资格

生产经营单位从业人员，特别是安全生产管理人员的素质，直接影响到本单位的安全生产。对当前的安全生产管理队伍状况，有人曾戏称：“老弱病残孕”管安全生产。安全生产工作需要安全生产管理队伍具有较高的素质，有必要在修订的《安全生产法》中清楚地向生产经营单位表明国家对安全生产管理岗位的高素质要求。

管理人员任职资格条件

做安全管理工作，既要有责任心，也要具备一定能力，特别是发现问题、指导整改的能力。立法应考虑提高安全生产管理人员能力问题，既强化其责任，又要提高他们的安全生产管理能力和发现隐患的能力。

《安全生产法》第二十条规定：“生产经营单位的主要负责人和安全生产管理人员必须具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力。”由于无法判断安全生产管理人员是否具备相应的安全生产知识和管理能力，应当对安全生产管理人员任职资格作出规定。如可规定：安全生产管理人员必须具备必要的安全专业知识、管理能力以及与本单位生产经营活动相关的工作经历;专职安全生产管理人员应当取得注册安全工程师资格或者有关主管部门依法核发的资格;专职安全生产管理人员不具备注册安全工程师资格的，生产经营单位应当委托具有相应资质的社会服务机构指派注册安全工程师提供安全生产技术服务。

管理人员的职责

现有法律法规对安全生产管理人员的职责规定较为原则笼统。由于其职责定位不准，于是就成了企业安全生产实际上的责任人，这样发展下去不利于安全生产管理队伍稳定和整体素质提高。

责权利的不统一，问责的权责失衡，使得安全生产管理人员尽管工作时兢兢业业，但遇到机会又总是想离开安全生产工作岗位。有人将此形象地比喻为对安全生产工作的“敬业不爱岗”。 现实需要法律至少对生产经营单位安全生产管理机构、安全生产管理人员的职责定位作出明确规定，建立相对完善的责、权、利均衡的安全管理机制。如可规定：生产经营单位的安全生产管理机构和安全生产管理人员是本单位安全生产工作的监督者，负责监督、指导、协调本单位有关职能机构、人员履行安全生产职责。

细化隐患排查治理责任

隐患的危害大家都清楚，隐患排查治理的道理，大家也耳熟能详。然而，由于隐患治理随意性大、技术保障程度低、监管措施不明确、手段乏力等因素，一些隐患屡治无效，一些重大事故隐患长期得不到有效治理。修订《安全生产法》有必要强化隐患排查治理规定。

隐患治理效果评价制度

当前，隐患是否得到治理，大多凭生产经营单位管理人员、安全监管人员经验判定，存在很大随意性，致使一些单位屡查屡犯，一些隐患屡治无效。因此，有必要对隐患治理作出一些具体规定，以改变这一现状。如可规定：生产经营单位应当建立以专业人员为主导的事故隐患治理效果评价制度;隐患治理结束后，生产经营单位应当组织技术、安全生产管理等专业人员进行验收，验收结果应当记录备查;对重大事故隐患，生产经营单位应当委托具有相应资质的专业服务机构进行隐患治理效果评价，隐患治理效果评价报告报所地在安全生产监督管理部门。

重大事故隐患通报制度

现实中，总有一些生产经营单位既不积极治理事故隐患，也不愿公开隐患排查治理信息。通报是隐患排查治理最好的催化剂。可以考虑在修订的《安全生产法》中规定：存在重大事故隐患的单位，应当向受到重大事故隐患影响的单位、部门、人员通报重大隐患情况和应急措施。生产经营单位向受到重大事故隐患威胁的周边单位和人员通报相关信息，表明其对周边单位、人员的尊重和对其合法权益的重视，有助于生产经营单位树立社会责任形象，有利于促使生产经营单位切实采取有效措施，及时治理消除隐患，确保安全生产。

重大事故隐患治理代履行制度

现实中，由于种种因素，总有一些单位即使存在重大事故隐患、即使经多次责令改正仍然逾期未改正、即使经过数次罚款处罚，仍然不能采取停产停业整顿措施，法律法规无法实施。为解决这一问题，建议从经济角度考虑解决措施，在《安全生产法》中确立重大事故隐患“代履行制度”。如可规定：生产经营单位逾期未完成重大事故隐患治理任务的，负有安全生产监督管理职责的部门应当向本级人民政府报告，并采取冻结隐患治理所需资金、委托具有相应资质的机构代为治理的措施。

统筹违法行为责任

近年来，国家采取一系列措施加强安全生产工作。从3个方面加大安全生产违法行为的成本：颁布《刑法(修正案六)》，提高了安全生产违法行为的刑事成本。制订《生产安全事故报告和调查处理条例》《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》等，提高了安全生产违法行为的行政代价。修改《工伤保险条例》，大幅提高了事故善后标准。

国家连续组织开展安全生产执法、治理行动，各级负有安全监管职责的部门投入了大量人力物力，加大检查频次，实施联合执法，纠正违规违章，查处非法违法，治理事故隐患。但是，安全生产工作效果还是不太理想。究其原因，一是受到刑事处罚的安全生产违法行为人毕竟有限，且一些严重安全生产违法行为的刑事成本并不高;二是事故后的大额罚款并没有直接体现预防为主的思想;三是现行法律法规对安全生产违法行为采取的逾期不改方可处罚的规则，在一定程度上纵容了违法行为;四是守法者成本高昂。只有切实加大违法成本，让刑事、行政和经济杠杆在法律中始终保持着高压态势，使违法者感受到违法不值，才能促使他们守法守规。

两种行为的特殊处置

建议研究“拒不执行安全监管监察指令造成事故构成犯罪”和“违章指挥、强令冒险造成事故构成犯罪”两种情形下按“故意伤害”或者“危险方法致人伤害罪”追究刑事责任的可行性。从本质上来说，这两种行为都是故意行为，不宜按照以过失犯罪处理的重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪来追究刑事责任。在现实司法实践中，醉驾、飙车致人死亡，中国已经有不按道路交通事故罪追究刑事责任，而改按“危险方法致人伤害罪”追究刑事责任的案例。希腊也曾以谋杀罪起诉2000年9月26日触礁沉没渡轮上擅离职守的数名船员。修改时可予参考。

调整行政处罚规则

《安全生产法》先行限期改正、逾期不改方可处罚的规则，将政府有关部门及其安全监管监察人员变成了生产经营单位的安全生产管理部门和安全生产管理人员，各级政府不断加大安全监管监察能力建设，不断增加安全监管监察人员编制，不断创新安全监管监察手段和措施，各级安全监管人员疲于奔命，但安全监管效率仍然不能有效提高。这一现象必须改变。建议修订的《安全生产法》规定：安全生产违法行为一经发现，在责令改正的同时，实施行政处罚。让安全生产违法行为在造成事故后果前得到遏制，使法律责任真正体现安全生产“预防为主”方针。

合理调整违法行为的罚款额度

现行安全生产法律法规规定的罚款数额都较大，对大企业没有多少威慑力，而众多中小生产经营单位很可能交完罚款后就得关门，由此将滋生一系列问题。从执行角度来说，罚款额度越大，执行难度越大。作出的执法决定得不到落实，将损害监管部门的权威。而且，一些得不到落实的执法决定，往往被作为事故后追究监管人员失职渎职的证据。建议适当调整安全生产违法行为的罚款额度，并在劳动防护用品配备、安全生产教育培训等方面，考虑按照违法行为的人次、违法行为持续的时间规定罚款额度，提高法律法规的可执行性。

增加资格处罚的规定

可参照《建设工程安全生产管理条例》第五十八条：“注册执业人员未执行法律、法规和工程建设强制性标准的，责令停止执业3个月以上1年以下;情节严重的，吊销执业资格证书，5年内不予注册;造成重大安全事故的，终身不予注册;构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任”的规定，对劳动安全卫生设施设计、施工、监理和安全生产专业服务人员以及生产经营单位负责人、安全生产管理人员在任职资格方面，确定资格处罚。

将安全生产纳入信用体系

利用经济杠杆等手段制约安全生产违法行为，使守法者在信贷、融资、保险等方面得到实惠。如可规定：生产经营单位受到重大行政处罚、刑事处罚的安全生产违法行为记录，应当作为银行、证券、保险等单位信用评级的依据，并可以作为限制当事人在一定期限内参与政府采购招投标资格的依据。企业安全标准化评价结果作为企业信用评级的重要参考依据。(编辑 林静)