全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国安全生产法》实施情况的报告

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

　　根据全国人大常委会执法检查计划，常委会组成执法检查组，从4月中旬开始，对《中华人民共和国安全生产法》（以下简称安全生产法）的贯彻实施情况进行了检查，结合检查了《中华人民共和国矿山安全法》（以下简称矿山安全法）的实施情况。

　　检查组首先听取了国家安全监管总局、发展改革委、劳动保障部和高法院、高检院及全国总工会等单位的汇报，召开了有关部门、专家、企业和职工参加的专题座谈会，然后分成5个小组，分别由司马义·艾买提、成思危、许嘉璐、韩启德副委员长和我带队，赴贵州、山东、河北、黑龙江、河南、安徽、山西、陕西、辽宁、内蒙古等10个省、自治区进行了检查。同时，委托北京、吉林、江苏、江西、湖南、重庆、四川、云南、甘肃、宁夏、新疆等11个省、自治区、直辖市人大常委会检查了本地区安全生产法贯彻实施的情况。

　　在地方，检查组听取了人大、政府和有关部门的汇报，召开了60多次座谈会，实地考察了70多家企业，下井检查了30多处煤矿，发放回收了1000多份调查问卷，举办了5场普法报告会，慰问走访了部分困难矿工家庭，听取了各方面的意见。国务院及其有关部门积极配合这次执法检查，对检查中发现的一些紧迫问题，及时采取措施进行整改。

　　现将检查情况报告如下，请予审议。

　　一、情　　况

　　安全生产法是规范安全生产、保障人民生命安全的重要法律。这部法律的调整范围涉及煤矿、非煤矿山、交通、建筑、危险化学品等方面。法律规定的安全生产监督管理、生产经营单位安全保障、从业人员权利义务等基本制度，是多年实践经验教训的总结，是“血铸的条文”。它的颁布实施，标志着我国的安全生产开始走上法制化轨道。

　　安全生产法自2002年11月1日实施以来，国务院及其有关部门、高法院、高检院和各地做了大量工作。

　　──开展了宣传教育。有关部门和各地采取多种形式，加强对安全生产法律法规和安全生产知识的宣传教育，并通过每年的“安全生产月”、“安全生产万里行”等活动，普及法律知识，增强各级政府、企业、职工和全社会的安全生产意识。

　　──完善了配套法规。国务院先后制定了《安全生产许可证条例》等6件行政法规和《关于进一步加强安全生产工作的决定》等10多个规范性文件；国务院有关部门制定了100多件部门规章；各地人大和政府制定了大量地方性法规和政府规章，细化了安全生产法的规定。安全生产法律体系初步形成。

　　──加强了机构建设。今年2月，国务院将安全监管局升格为安全监管总局，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团、94%的地市和82%的县都设立了安全生产监管机构，安全生产执法人员近3万人，进一步充实了监管力量。

　　──强化了安全生产责任制。2004年，国务院安委会开始向各省（区、市）下达年度安全生产控制指标，各省（区、市）层层分解，落实到市、县、乡，加强了安全生产监管。多数企业依法建立了安全生产责任制，设置了安全管理机构，配备了专、兼职管理人员。

　　──加大了事故查处力度。2000年以来，国务院调查处理了64起特别重大事故，有1316人因事故责任被处理，其中，移送司法机关350人，党纪政纪处理908人，涉及省部级干部9人，地厅级干部109人。各地也对生产安全事故的责任人进行了严肃查处。

　　──实施了专项整治行动。几年来，共关闭非法和不符合安全生产条件的煤矿近6万处、非煤矿山5万处、危险化学品从业单位2万家、烟花爆竹厂点4万个。在此基础上，推动了安全质量标准化和高危行业的安全许可管理工作。

　　──形成了一些好的经验和做法。例如，安全监管总局在总结各地经验教训的基础上，提出瓦斯治理“先抽后采、监测监控、以风定产”的十二字方针。山东省建立安全监管、煤矿监察、国土资源、工商、公安等部门联合执法机制，关闭非法煤矿和3万吨以下矿井。内蒙古平庄煤业集团六家煤矿强化安全培训，教育职工都要做到不伤人、不自伤、不被伤。鞍钢集团通过“安全点检卡”等制度，把安全工作落实到班组、职工和每一个环节。还有一些企业实行“安全专盯”、“职工六项权力”等做法，提高管理水平，努力使安全生产法贯彻到时时、事事、人人。

　　从检查情况看，安全生产法的实施效果总体上是好的；国务院及其有关部门高度重视安全生产法的贯彻实施，采取了一系列有力措施，初见成效。从2003年开始，全国各类生产安全事故起数和死亡人数持续上升的势头有所控制。据安全监管总局统计，2003年事故起数比2002年减少11万多起，死亡人数减少2625人，分别下降10.5%和1.9%；2004年事故起数比2003年减少15万多起，死亡人数减少318人，分别下降15.7%和0.2%。今年1月1日至8月21日，事故起数同比减少6.2万起，死亡人数减少6679人，分别下降11.7%和8.3%。

　　但是，安全生产形势依然十分严峻。2004年，全国发生各类生产安全事故80.4万起，死亡136755人。按事故死亡人数排序：道路交通107077人，占78%；铁路路外7992人，占5.8%；煤矿6027人，占4.4%；建筑业2789人，占2.03%；非煤矿山2699人，占2%；火灾2557人，占1.9%；农业机械1431人，占1%；危险化学品和烟花爆竹613人，占0.44%；渔业船舶570人，占0.4%。全国平均每天发生7起一次死亡3人以上的重大事故，每3天发生一起一次死亡10人以上的特大事故，每个月发生一起一次死亡30人以上的特别重大事故。每年因事故造成70多万人伤残，给近百万个家庭带来不幸，经济损失达2500亿元。另外，每年约70万人患各种职业病，受职业危害的职工在2500万人以上。

　　近年来，煤矿重特大事故接连发生，给人民的生命财产造成了巨大损失，引起了广大群众和人大代表的密切关注，迫切希望采取更加有力的措施加以解决。这次执法检查重点检查了煤矿安全。从检查情况看，问题相当突出。

　　（一）特大事故频繁发生。2003年煤矿发生特大事故51起，死亡1061人；2004年发生特大事故42起，死亡1008人。今年1月1日至8月21日，发生特大事故33起，死亡951人，比去年同期上升43.5%和134.2%。事故涉及17个省（区、市），其中山西6起，贵州4起，河南、重庆各3起。特别是今年2月14日，辽宁阜新孙家湾煤矿瓦斯爆炸，死亡214人，是建国以来的第二大矿难。就在这次执法检查期间，5月19日，河北承德暖儿河煤矿瓦斯爆炸，死亡50人；7月2日，山西宁武贾家堡煤矿瓦斯爆炸，死亡36人；7月11日，新疆阜康神龙煤矿瓦斯爆炸，死亡83人；8月7日，广东梅州大兴煤矿透水，涉难123人。

　　（二）瓦斯爆炸事故居高不下。据安全监管总局统计，建国以来，全国煤矿共发生19起一次死亡百人以上的矿难，死亡3162人。其中，15起是瓦斯爆炸事故，死亡2140人，事故起数和死亡人数分别占79%和68%。2002年至2005年8月21日，全国煤矿发生29起特别重大事故，死亡1743人。其中，瓦斯爆炸事故24起，死亡1578人，事故起数和死亡人数分别占83%和91%。瓦斯爆炸已经成为我国煤矿安全的“第一杀手”。

　　（三）小煤矿成为事故多发的重灾区。据安全监管总局统计，2004年底全国有小煤矿23388处，占煤矿总数的90%以上，平均每处年产量不足3万吨。小煤矿煤炭产量约占全国总产量的三分之一，死亡人数却占到了三分之二以上。4月中旬以来，全国23起特大事故，都发生在小煤矿。小煤矿存在的问题：一是规模小，投入能力不足，大多数设施简陋，开采方式落后，不具备安全生产条件，存在巨大的安全隐患。二是开采秩序混乱，层层转包、超层越界、私挖乱采现象严重。不少小煤矿分布在大矿周围，形成“蚯蚓洞”，蚕食破坏大矿煤柱，甚至打通邻矿巷道，造成并发事故。三是小煤矿资源回采率平均不到15%，严重浪费资源。有的采空后不封堵，造成煤层自燃，殃及整片煤田。有的地方小煤矿遍地开花，地表千疮百孔，废弃物到处堆放，环境污染，生态恶化，令人触目惊心。四是不少矿主根本不懂法，不守法，甚至无视法律，公然抗拒执法，撕毁封条，违法生产，草菅人命，“采带血的煤，赚带血的钱”。据煤矿安监局统计，今年7月以来，全国煤矿发生的51起重、特大事故中，有31起发生在已被责令关闭或停产整顿、但仍然违法生产的小煤矿。

　　（四）安全生产基础薄弱。安全生产法明确规定，不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。但从检查情况看，这些规定没有得到全面落实。一是安全投入不足，保障能力薄弱。安全监管总局测算，国有煤矿的安全投入欠账达505亿元，生产设备超期服役的约占三分之一。非国有煤矿投入不足的情况更为严重。据煤矿安监局调查，2004年全国生产的19.6亿吨煤中，7.6亿吨缺乏安全保障能力，其中2亿吨根本不具备安全生产条件。二是专业技术人员严重短缺。多数煤矿缺少采矿、机电、地质、测量、通风等方面的专业技术人员，新的招不进来，现有的也大量流失。中国煤炭教育协会反映，中国矿业大学等9所原煤炭院校，1999-2002年只培养了1454名地矿类专业毕业生，每年到煤矿工作的不足100人。黑龙江鸡西矿务局10年中只进来1名采矿专业大学生，却走了900多名技术人员。三是企业安全生产责任制不落实。一些煤矿安全制度不健全，培训不到位，措施不落实，现场管理混乱。还有一些煤矿改制时，“一卖了之”或“以包代管”，生产安全无人负责。

　　 （五）执法不力。安全生产法明确规定了各级政府及有关部门的监管职责。检查中发现，监管部门存在“气不壮、不适应”的问题，执法不严，不能有效制止违法行为。一是资源管理混乱。一些地方资源管理部门对煤炭开采布局不合理、标准不科学、审批不严格，对无证开采、超层越界等违法行为制止不力。山西朔州细水煤矿长期与邻矿相互越界开采，造成巷道贯通，破坏通风系统，最终引发了一次死亡72人的特别重大事故，而有关部门没有及时发现、及时制止。二是安全监管不到位。很多事故不是事先没有发现隐患，而是没有严格执法，一追到底。辽宁阜新孙家湾矿出事前，当地煤矿安监分局进行了17次检查，对发现的重大安全隐患，没有跟踪督促煤矿整改，未能阻止矿难发生。三是惩处力度不够。一些地方反映，有的事故结案迟缓，责任追究不严，该追究刑事责任的没有追究，以罚代刑，起不到惩戒作用。此外，执法犯法和腐败行为时有发生，致使许多法律、法规、政策、标准无法落实，监管部门起不到依法行政和监管的作用。从已查处的案件看，几乎每一起特别重大事故的背后都存在着腐败行为。有的领导干部和执法人员与矿主搞权钱交易，充当非法矿主的保护伞；有的甚至直接参与办矿，牟取非法利益。黑龙江七台河市桃山区发生一起死亡18人的特大事故，矿主竟然是该区安全监管局副局长。

　　二、原　　因

　　检查组认为，造成上述问题的主要原因是：

　　（一）安全生产工作不适应新时期的要求。随着我国工业化、城镇化和经济结构调整加快，安全生产工作面临着新的形势、新的问题和新的挑战。我们在法律法规、监管体制和监管手段等方面还很不适应。一是我国经济持续快速发展，能源需求量与日俱增，而粗放的经济增长方式和高能耗的产业结构，加剧了煤炭供需紧张。2004年，我国GDP只占世界的4%，却消耗了世界31%的煤炭。煤炭产量4年来翻了近一番，仍不能满足需要。在这种形势下，煤矿普遍超能力开采，给安全生产带来很大压力。对此我们估计不足，缺乏有效应对。二是乡镇、民营等非国有煤矿大量增加，煤矿企业所有制结构发生重大变化。非国有煤矿多数仍采用落后的采煤方法，普遍用人多、劳动生产率低，事故发生率和死亡率较高。对这些为数众多、技术力量薄弱的非国有煤矿，缺乏必要的规范和生产技术指导。三是农村劳动力大量进入煤炭行业，煤矿从业人员构成发生很大变化。煤矿井下一线工人绝大多数是农民工，他们文化程度低，流动性大，政府有关部门和企业的用工管理和培训工作没有跟上，许多人未经培训就进入高危环境作业。由于这些新情况、新问题，我国正处于事故的易发期。但易发不等于高发。如果严格贯彻落实安全生产法，各项工作措施到位，就可以避免事故的高发。

　　（二）行业管理弱化，安全监管体制不顺。煤炭行业作为基础产业，涉及资源勘探、开发规划、技术标准、设计规范、科研攻关、人才培养等多个方面。同时，由于我国煤炭资源赋存条件和开采条件比较差，井工矿占95%，高瓦斯和瓦斯突出矿井占51%，煤炭行业属高危行业，更需要加强行业管理。地方和企业普遍反映，近年来煤炭行业管理弱化：一是行业规划和发展政策不适应经济发展的需要。煤炭精查储量和新矿基建投入不足，对现有煤矿的技术改造和安全投入也没有跟上。二是原有的煤矿安全生产标准、技术规程、设计规范，已不适应煤矿安全生产的需要，但没有得到及时修订。三是煤矿安全基础研究薄弱，对预防和治理瓦斯突出等灾害缺少有效的技术支持。

　　地方和企业还反映，煤矿安全监管体制不顺，机制不完善，适应社会主义市场经济要求的安全监管体制和长效机制尚未形成。一是国家监察、地方监管的体制在实际工作中，存在着职能交叉、权责不明、多头执法的问题。二是煤矿安全生产涉及国土资源、行业管理、煤矿监察、安全监管、工商、公安等多个部门，涉及采矿许可证、煤炭生产许可证、安全生产许可证、矿长资格证、工商营业执照等多个证照，这些部门在证照管理和监督执法等方面统筹协调不够，联合执法机制没有形成。三是经济管理与安全监管缺乏协调机制。有的地方管安全的要求停产整顿，管经济的要求保证产量，部门之间互不通气，造成经济管理和安全监管脱节。四是安全监管力量不足，监管部门忙于事故处理和突击检查，对吸取事故教训、加强事前防范、防止同类事故反复发生，缺乏有力措施。

　　（三）对安全生产重要性的认识不到位。目前全社会安全生产的法制意识不强，不安全生产不认为是违法，不依法监管不认为是违法，对违法者惩处不力也不认为是违法。长期以来，安全生产在经济社会发展中的重要地位没有得到应有的重视，安全生产还没有纳入国民经济和社会发展规划。实际工作中，“安全第一，预防为主”的观念淡薄。一些地方领导只重生产，轻视安全，把安全生产工作停留在口头上、会议上、文件上，贯彻实施安全生产法严格不起来、落实不下去。一些企业负责人没有把维护职工生命安全放在第一位，受利益驱动突击蛮干，强迫职工超强度劳动，甚至进行奴役性生产。不少职工也缺乏安全生产知识和自我保护意识，不能运用法律手段保障自己的合法权益。

　　三、建　　议

　　检查组认为，要实现安全生产形势的根本好转，必须依法规范安全生产工作，着力解决突出的矛盾和问题。为此，提出以下建议：

　　（一）严格贯彻落实安全生产法。安全生产是一切生产经营活动的基本前提，安全才能生产，生产必须安全。国务院和各地要进一步加强安全生产法的宣传教育，提高全社会的安全生产法制意识。

　　要依法加强安全生产监管工作。一是完善适应社会主义市场经济要求的安全监管体制，强化政府职责，建立高效协调的联合执法机制。二是整顿和加强执法队伍，充实监管力量，提高执法能力，建立健全录用考核和执法过错追究制度，对失职、渎职的要及时清理出执法队伍。三是建立安全监管的长效机制，监管要从事故查处为主转向预防和控制为主，严格执行安全生产许可制度，加强日常监管和源头管理。四是加强廉政建设，严肃查处安全生产领域的腐败行为。各级法院、检察院要严格依法履行职责，惩处安全生产违法犯罪分子，提高办案效率。

　　要切实维护职工合法权益。一是充分发挥工会在促进安全生产方面的作用，保障工会依法组织职工参与企业安全生产工作的民主管理和民主监督。二是煤矿企业招用职工必须依法签订劳动合同，强化安全生产和岗位技能培训，提高职工素质和待遇，减轻劳动强度，配备劳动防护用品。三是加快落实工伤保险条例，2006年底前在全国煤炭等高危行业普遍实施工伤保险制度。

　　（二）坚决遏制瓦斯爆炸事故频发的势头。一些煤矿的经验表明，在现有技术条件下，通过加强现场管理，落实安全生产责任制，瓦斯爆炸事故是可以预防、可以避免的。控制瓦斯爆炸事故，要标本兼治。一方面要增加投入，不断采用新技术控制风险，另一方面要严格执行安全生产责任制和生产操作规程。建议国务院及其有关部门采取更加有力的措施，督促各地对高瓦斯和瓦斯突出矿井加强监察、监管，力争用两年左右的时间，使重特大瓦斯爆炸事故有较大幅度的下降。同时，结合煤炭大型基地建设，制定高瓦斯井田“先抽后采”的方案，建成一批示范煤矿，并加以推广。

　　（三）从根本上解决小煤矿问题。建议国务院抓住当前有利时机，对小煤矿进行全面整治，争取用三年左右的时间，解决小煤矿问题。一是提高准入门槛，严把入口关。要重新制定新办煤矿的规模标准，在新标准出台之前，各地一律不得批准新建小煤矿。二是对现有小煤矿，凡不符合安全生产条件的要坚决停产整顿，整顿不合格的要坚决关闭；对符合条件的，也要通过整合资源、技术改造、建立完善的安全生产制度，提高开采规模和技术装备水平。三是严厉打击非法办矿、违法生产行为，对停产整顿期间明停暗开的要予以严惩，坚决制止变相新开小煤矿和前面关、后面开。

　　（四）加快煤炭行业的改革和发展。一是建议国务院尽快研究适应新时期的煤炭行业管理体制问题。二是建设大基地和组建大集团，走集约化、规模化的产业发展道路。深化国有重点煤矿改革，制定专门政策，分流大型国有老矿富余人员，妥善安置离退休人员，剥离企业办社会职能，中央和地方财政都要给予支持。三是将煤矿安全基础理论研究和科技攻关纳入国家中长期科技发展规划。抓紧修订煤矿安全生产标准、技术规程和设计规范。加强人才培养和职业教育。四是严格资源管理，统一规划资源勘探和开发，形成科学、合理、有序的资源开发格局。坚决整治严重破坏资源、污染环境的煤矿。尽快实施煤炭资源税费以资源储量为基数计征的办法。五是加大资金扶持力度，完善安全投入机制，抓紧落实对国有重点煤矿的税收优惠政策，尽快解决国有煤矿的安全投入欠账。同时，督促企业依法足额提取安全费用，并确保用于安全生产。

　　（五）全面推进安全生产工作。国务院提出，到2010年，初步形成规范完善的安全生产法治秩序，安全生产状况明显好转，重特大事故得到有效遏制，各类生产安全事故和死亡人数有较大幅度的下降。建议将这些目标纳入国民经济和社会发展第十一个五年规划。有关部门要根据规划制定分阶段目标，抓好落实。

　　安全生产涉及面很广，检查组在重点检查煤矿安全的同时，也检查了交通和危险化学品等方面的安全生产工作。交通事故死亡人数占到了事故总死亡人数的90%以上，安全工作亟待加强。要继续深化交通领域的安全整治，采取更加有力的措施预防和减少交通事故，大幅度减少死亡人数。危险化学品方面的事故近年来有所上升，社会危害大，损失严重。要强化危险化学品的安全监管，健全生产、储存、运输、经营、使用、废弃物处理等环节的安全责任制，严格资质管理，切实防范危险化学品泄漏、爆炸等重大事故。

　　检查中，一些地方和部门还对安全生产法、矿山安全法提出了修改建议。安全生产法实施只有两年多时间，当前的主要问题是贯彻实施不到位，法律修改可以过一段时间再研究。矿山安全法已经实施12年，有的规定不再适应当前形势，建议全国人大常委会修订矿山安全法。同时，建议国务院根据安全生产法，尽快修改完善事故调查处理办法。

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

　　安全生产关系广大人民群众的切身利益，关系改革发展稳定的大局，关系党和国家的形象，是一项政治性很强的重要工作。落实科学发展观首先要实现安全发展，以人为本首先要以人的生命为本，构建和谐社会首先要构建安全社会。我们一定要认真履行职责，坚持有法必依、执法必严、违法必究，推进安全生产各项法律制度的全面贯彻落实，让隐患得到消除、事故得到控制、安全得到保障，为建设一个更加安全、幸福、美好的和谐社会而共同努力。