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关于《中华人民共和国安全生产法（草案）》的说明
——2001年12月24日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上
国家经济贸易委员会主任 李荣融
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受国务院的委托，现对《中华人民共和国安全生产法(草案)》作说明。
为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命财产安全，国务院有关部门在广泛征求意见、总结实践经验、认真调查研究的基础上，针对近年来发生的重大、特大生产安全事故的原因、特点，并借鉴国外好的做法，拟订了《中华人民共和国安全生产法(草案)》(以下简称草案)。草案已经国务院常务会议讨论通过。现说明如下：
一、关于制定本法的必要性
安全生产，事关人民群众生命财产安全、国民经济持续快速健康发展和社会稳定大局。近年来，我国安全生产形势严峻，重大、特大生产安全事故时有发生，原因是多方面的。随着社会经济活动日趋活跃和复杂，特别是经济成份、组织形式日益多样化，生产经营单位已由国有企业、集体企业为主，变为国有企业、股份企业、私营企业、外商投资企业、个体工商户并存。而且，由于安全生产管理的责任不够明确，有关安全生产管理的法律、法规不够完善，一些地方和企业安全生产管理松驰，甚至存在着不同程度的混乱。这种状况已引起社会广泛关注。因此，根据近年来我国安全生产的实际情况和国家安全生产监督管理体制的调整，适应加强安全生产监督管理的需要，制定安全生产法，确立有关安全生产的基本制度和要求，规定针对性、可操作性较强的具体措施，加大对违法犯罪行为的处罚力度，对于防止和减少生产安全事故的发生，保障人民群众生命财产安全，是迫切需要的。
二、关于本法的适用范围
安全生产涉及诸多行业，范围很宽。确定本法的适用范围，主要有两点考虑：一是，把生产安全与国家安全和社会治安区别开来，将适用范围限定在生产经营领域；二是，消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、民用航空安全和水上交通安全各有明显的特殊性，有关法律、行政法规又已分别作了比较全面的规定，可以不纳入本法的调整范围。而工矿、商贸、服务企业等在固定场所从事生产经营活动的单位，现行法律、行政法规对其安全生产及监督管理或者没有规定，或者虽有规定但不完善。因此，草案将本法的适用范围确定为在固定场所从事生产经营活动的单位的安全生产。同时，考虑到从事采矿、建筑等活动的法律、行政法规对有关行业标准、技术标准、行为准则的要求比较具体，本法可以不再重复规定，草案明确：本法未作规定的，适用其他有关法律、行政法规的规定。草案还明确，消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、民用航空安全和水上交通安全分别适用有关法律、行政法规。
三、关于安全生产管理制度
确保安全生产的关键是严格规范生产经营单位的安全生产管理行为，明确生产经营单位的责任。从近年来发生的生产安全事故看，主要是由于生产经营单位不具备安全生产条件、安全生产管理不到位而造成的。因此，草案从市场经济条件下企业已经没有主管部门而是实行自主生产和经营的实际出发，以企业为主要对象，以制度建设为核心，按照对人的管理与对物的管理相结合、标本兼治、从源头上消除安全隐患的精神，在安全生产的各个方面和各个环节上确立企业必须遵守的行为规则。
(一)完善企业安全生产管理制度。
第一，为了强化企业的安全生产责任和意识，草案针对一些企业忽视安全生产管理，甚至“要钱不要(职工)命”的带普遍性的问题，明确了企业主要负责人对本单位安全生产工作全面负责，并对其具体职责作了规定。同时，草案要求生产经营单位必须安排安全生产经费，用于完善安全生产条件、配备劳动防护用品、进行安全生产培训，消除事故隐患。
第二，为了促使企业将安全生产置于突出地位，并提供切实保障，草案对从事矿山开采、建筑施工和危险物品生产、经营、储存活动的生产经营单位，以及从业人员超过300人的其他生产经营单位，明确要求必须设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员；从业人员300人以下的企业，应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员。草案还明确规定，生产经营单位安全生产管理人员应当根据本单位的生产经营特点，对安全生产状况进行经常性检查。对检查中发现的安全问题，应当立即处理；不能处理的，应当报告本单位有关负责人。检查及处理情况应当记录在案。
第三，基于企业从业人员既是安全生产保护的对象，又是实现安全生产的第一要素，草案规定：生产经营单位必须对从业人员包括转岗人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识和安全操作技能；并特别要求，生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训，取得特种作业操作资格证书，方可上岗作业。
第四，鉴于现行的规章制度对企业安全生产条件的要求不够统一和明确，特别是缺乏约束力的情况，草案从三个方面对企业的安全生产条件作了严格规定：一是，生产经营单位新建、改建、扩建工程项目的安全设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。安全设施投资应当纳入建设工程项目概算。二是，生产经营单位安全设备的设计、制造、安装、使用、检测、维修、改造和报废，应当符合国家标准；生产经营单位必须对安全设备进行经常性维护、保养，并定期检测，保证正常运转。三是，生产经营单位必须在有危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上，设置明显的安全警示标志；生产经营单位应当组织从业人员了解、执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程，并告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。
第五，鉴于涉及生命安全、危险性较大的特种设备、重大危险源以及包括危险化学品在内的危险性生产和作业，不仅关系企业自身的安全生产，而且关系社会公共安全，必须采取特殊的管理措施，并置于国家强制的监督管理之下，草案特别规定了三项制度：一是，涉及生命安全、危险性较大的特种设备，以及危险物品的容器、运输工具，必须按照国家有关规定，由专业生产单位生产，并经取得专业资质的检测、检验机构检测、检验合格，取得安全使用证或者安全标志，方可投入使用。二是，危险物品的生产、经营、运输、储存、使用或者处置废弃危险物品，必须由有关主管部门依照有关法律、法规和国家标准审批并实施监督管理；生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品，生产经营单位必须执行有关法律、法规和国家标准，建立专门的安全管理制度，采取可靠的安全措施，接受有关主管部门依法实施的监督管理。三是，对重大危险源，生产经营单位必须登记建档，进行定期检测、评估、监控，并制定应急预案，告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施。
(二)切实保证生产安全事故的应急救援与调查处理。
安全生产，重在防患于未然。同时，生产安全事故发生后的应急救援与调查处理，对于最大限度地减少和降低损失，保护人民群众的生命和财产安全，实行严格的责任追究制度，也是至关重要的。对此，草案作了四方面的规定：一是，县级以上地方各级政府必须组织有关部门制定本地区特大生产安全事故应急救援预案，建立应急救援体系。二是，企业必须建立应急救援组织、落实应急救援人员、配备相应的器材和设备。三是，事故发生后，现场有关人员必须立即报告；企业负责人接到报告后，必须迅速采取措施，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失；对事故的情况，任何有关的单位和个人不得瞒报、谎报、不报。四是，安全生产监督管理部门接到重大事故报告后，必须立即赶到事故现场，组织事故抢救；任何单位和个人都应当支持、配合事故抢救，并提供一切便利条件。
(三)明确事故损害的赔偿责任。
为了防止事故发生后，企业采取各种不正当方式逃避赔偿责任，并从经济上强化对企业安全生产管理的约束，草案特别规定：生产经营单位发生事故，造成人员伤亡、财产损失的，必须依法承担赔偿责任；拒不承担或者其负责人逃匿的，依法拍卖其财产，用于赔偿。同时，为了严格约束承担安全评价、认证、检测、检验工作的中介机构的行为，保证安全评价、认证、检测、检验的客观、真实，草案还规定了承担安全评价、认证、检测、检验工作的中介机构出具虚假证明的，必须与经营单位依法承担连带责任。
四、关于安全生产的监督管理
在社会主义市场经济条件下，加强对企业安全生产的监督管理，创造良好的生产、生活环境，关系人民群众生命、财产安全，是各级人民政府及其有关部门的一项重要职责；从制度建设上讲，也是规范、约束企业安全生产行为，防止乃至杜绝生产安全事故发生的重要保证。为此，草案设专章从以下三个方面规定了各级人民政府及其有关部门的监督管理职责：
一是，草案规定：县级以上地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，对安全生产监督管理中存在的重大问题及时予以协调、解决。县级以上地方各级人民政府应当根据本行政区域内的安全生产状况，组织有关部门按照职责分工，对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格检查；发现事故隐患，应当及时处理。
二是，针对实践中存在的行政执法监督部门责任不明、审批不严和监督不力的突出问题，草案对行政执法监督的各个环节，都作了严格规定：负责安全生产监督管理的部门和有关部门依照有关法律、法规的规定，对涉及安全生产事项，需要审批的，必须严格依照有关法律、法规和国家标准规定的安全生产条件和程序进行审查；不符合有关法律、法规和国家标准规定的安全生产条件的，不得批准。对未依法取得批准的单位和个人擅自从事有关活动的，负责行政审批的部门发现或者接到举报后，应当立即予以取缔，并依法查处。对已经依法取得批准的单位和个人，负责行政审批的部门发现其不再具备安全生产条件的，应当撤销原批准。
三是，为了保证对企业安全生产的监督能够切实有效，及时发现并消除事故隐患，草案赋予安全监督检查人员必要的职权，规定：安全生产监督检查人员在检查中发现安全生产违法行为，有权当场予以纠正或者要求限期改正；对依法应当给予行政处罚的行为，由安全生产监督管理部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定；发现事故隐患时，应当责令立即排除；重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用；重大事故隐患排除后，经安全生产监督管理部门审查同意，方可恢复生产经营和使用。
草案在明确有关行政执法部门上述安全监督管理职责的同时，还对工会组织的监督、社会公众的监督、基层群众组织的监督作了规定。
此外，草案对生产经营单位及其负责人和其他直接责任人员的违法犯罪行为，对承担安全评价、认证、检测、检验工作机构的违法犯罪行为，对安全生产监督管理部门工作人员的违法犯罪行为，都规定了严格、具体的法律责任。
《中华人民共和国安全生产法(草案)》和以上说明是否妥当，请审议。
国家经济贸易委员会主任 李荣融
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受国务院的委托，现对《中华人民共和国安全生产法(草案)》作说明。
为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命财产安全，国务院有关部门在广泛征求意见、总结实践经验、认真调查研究的基础上，针对近年来发生的重大、特大生产安全事故的原因、特点，并借鉴国外好的做法，拟订了《中华人民共和国安全生产法(草案)》(以下简称草案)。草案已经国务院常务会议讨论通过。现说明如下：
一、关于制定本法的必要性
安全生产，事关人民群众生命财产安全、国民经济持续快速健康发展和社会稳定大局。近年来，我国安全生产形势严峻，重大、特大生产安全事故时有发生，原因是多方面的。随着社会经济活动日趋活跃和复杂，特别是经济成份、组织形式日益多样化，生产经营单位已由国有企业、集体企业为主，变为国有企业、股份企业、私营企业、外商投资企业、个体工商户并存。而且，由于安全生产管理的责任不够明确，有关安全生产管理的法律、法规不够完善，一些地方和企业安全生产管理松驰，甚至存在着不同程度的混乱。这种状况已引起社会广泛关注。因此，根据近年来我国安全生产的实际情况和国家安全生产监督管理体制的调整，适应加强安全生产监督管理的需要，制定安全生产法，确立有关安全生产的基本制度和要求，规定针对性、可操作性较强的具体措施，加大对违法犯罪行为的处罚力度，对于防止和减少生产安全事故的发生，保障人民群众生命财产安全，是迫切需要的。
二、关于本法的适用范围
安全生产涉及诸多行业，范围很宽。确定本法的适用范围，主要有两点考虑：一是，把生产安全与国家安全和社会治安区别开来，将适用范围限定在生产经营领域；二是，消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、民用航空安全和水上交通安全各有明显的特殊性，有关法律、行政法规又已分别作了比较全面的规定，可以不纳入本法的调整范围。而工矿、商贸、服务企业等在固定场所从事生产经营活动的单位，现行法律、行政法规对其安全生产及监督管理或者没有规定，或者虽有规定但不完善。因此，草案将本法的适用范围确定为在固定场所从事生产经营活动的单位的安全生产。同时，考虑到从事采矿、建筑等活动的法律、行政法规对有关行业标准、技术标准、行为准则的要求比较具体，本法可以不再重复规定，草案明确：本法未作规定的，适用其他有关法律、行政法规的规定。草案还明确，消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、民用航空安全和水上交通安全分别适用有关法律、行政法规。
三、关于安全生产管理制度
确保安全生产的关键是严格规范生产经营单位的安全生产管理行为，明确生产经营单位的责任。从近年来发生的生产安全事故看，主要是由于生产经营单位不具备安全生产条件、安全生产管理不到位而造成的。因此，草案从市场经济条件下企业已经没有主管部门而是实行自主生产和经营的实际出发，以企业为主要对象，以制度建设为核心，按照对人的管理与对物的管理相结合、标本兼治、从源头上消除安全隐患的精神，在安全生产的各个方面和各个环节上确立企业必须遵守的行为规则。
(一)完善企业安全生产管理制度。
第一，为了强化企业的安全生产责任和意识，草案针对一些企业忽视安全生产管理，甚至“要钱不要(职工)命”的带普遍性的问题，明确了企业主要负责人对本单位安全生产工作全面负责，并对其具体职责作了规定。同时，草案要求生产经营单位必须安排安全生产经费，用于完善安全生产条件、配备劳动防护用品、进行安全生产培训，消除事故隐患。
第二，为了促使企业将安全生产置于突出地位，并提供切实保障，草案对从事矿山开采、建筑施工和危险物品生产、经营、储存活动的生产经营单位，以及从业人员超过300人的其他生产经营单位，明确要求必须设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员；从业人员300人以下的企业，应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员。草案还明确规定，生产经营单位安全生产管理人员应当根据本单位的生产经营特点，对安全生产状况进行经常性检查。对检查中发现的安全问题，应当立即处理；不能处理的，应当报告本单位有关负责人。检查及处理情况应当记录在案。
第三，基于企业从业人员既是安全生产保护的对象，又是实现安全生产的第一要素，草案规定：生产经营单位必须对从业人员包括转岗人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识和安全操作技能；并特别要求，生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训，取得特种作业操作资格证书，方可上岗作业。
第四，鉴于现行的规章制度对企业安全生产条件的要求不够统一和明确，特别是缺乏约束力的情况，草案从三个方面对企业的安全生产条件作了严格规定：一是，生产经营单位新建、改建、扩建工程项目的安全设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。安全设施投资应当纳入建设工程项目概算。二是，生产经营单位安全设备的设计、制造、安装、使用、检测、维修、改造和报废，应当符合国家标准；生产经营单位必须对安全设备进行经常性维护、保养，并定期检测，保证正常运转。三是，生产经营单位必须在有危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上，设置明显的安全警示标志；生产经营单位应当组织从业人员了解、执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程，并告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。
第五，鉴于涉及生命安全、危险性较大的特种设备、重大危险源以及包括危险化学品在内的危险性生产和作业，不仅关系企业自身的安全生产，而且关系社会公共安全，必须采取特殊的管理措施，并置于国家强制的监督管理之下，草案特别规定了三项制度：一是，涉及生命安全、危险性较大的特种设备，以及危险物品的容器、运输工具，必须按照国家有关规定，由专业生产单位生产，并经取得专业资质的检测、检验机构检测、检验合格，取得安全使用证或者安全标志，方可投入使用。二是，危险物品的生产、经营、运输、储存、使用或者处置废弃危险物品，必须由有关主管部门依照有关法律、法规和国家标准审批并实施监督管理；生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品，生产经营单位必须执行有关法律、法规和国家标准，建立专门的安全管理制度，采取可靠的安全措施，接受有关主管部门依法实施的监督管理。三是，对重大危险源，生产经营单位必须登记建档，进行定期检测、评估、监控，并制定应急预案，告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施。
(二)切实保证生产安全事故的应急救援与调查处理。
安全生产，重在防患于未然。同时，生产安全事故发生后的应急救援与调查处理，对于最大限度地减少和降低损失，保护人民群众的生命和财产安全，实行严格的责任追究制度，也是至关重要的。对此，草案作了四方面的规定：一是，县级以上地方各级政府必须组织有关部门制定本地区特大生产安全事故应急救援预案，建立应急救援体系。二是，企业必须建立应急救援组织、落实应急救援人员、配备相应的器材和设备。三是，事故发生后，现场有关人员必须立即报告；企业负责人接到报告后，必须迅速采取措施，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失；对事故的情况，任何有关的单位和个人不得瞒报、谎报、不报。四是，安全生产监督管理部门接到重大事故报告后，必须立即赶到事故现场，组织事故抢救；任何单位和个人都应当支持、配合事故抢救，并提供一切便利条件。
(三)明确事故损害的赔偿责任。
为了防止事故发生后，企业采取各种不正当方式逃避赔偿责任，并从经济上强化对企业安全生产管理的约束，草案特别规定：生产经营单位发生事故，造成人员伤亡、财产损失的，必须依法承担赔偿责任；拒不承担或者其负责人逃匿的，依法拍卖其财产，用于赔偿。同时，为了严格约束承担安全评价、认证、检测、检验工作的中介机构的行为，保证安全评价、认证、检测、检验的客观、真实，草案还规定了承担安全评价、认证、检测、检验工作的中介机构出具虚假证明的，必须与经营单位依法承担连带责任。
四、关于安全生产的监督管理
在社会主义市场经济条件下，加强对企业安全生产的监督管理，创造良好的生产、生活环境，关系人民群众生命、财产安全，是各级人民政府及其有关部门的一项重要职责；从制度建设上讲，也是规范、约束企业安全生产行为，防止乃至杜绝生产安全事故发生的重要保证。为此，草案设专章从以下三个方面规定了各级人民政府及其有关部门的监督管理职责：
一是，草案规定：县级以上地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，对安全生产监督管理中存在的重大问题及时予以协调、解决。县级以上地方各级人民政府应当根据本行政区域内的安全生产状况，组织有关部门按照职责分工，对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格检查；发现事故隐患，应当及时处理。
二是，针对实践中存在的行政执法监督部门责任不明、审批不严和监督不力的突出问题，草案对行政执法监督的各个环节，都作了严格规定：负责安全生产监督管理的部门和有关部门依照有关法律、法规的规定，对涉及安全生产事项，需要审批的，必须严格依照有关法律、法规和国家标准规定的安全生产条件和程序进行审查；不符合有关法律、法规和国家标准规定的安全生产条件的，不得批准。对未依法取得批准的单位和个人擅自从事有关活动的，负责行政审批的部门发现或者接到举报后，应当立即予以取缔，并依法查处。对已经依法取得批准的单位和个人，负责行政审批的部门发现其不再具备安全生产条件的，应当撤销原批准。
三是，为了保证对企业安全生产的监督能够切实有效，及时发现并消除事故隐患，草案赋予安全监督检查人员必要的职权，规定：安全生产监督检查人员在检查中发现安全生产违法行为，有权当场予以纠正或者要求限期改正；对依法应当给予行政处罚的行为，由安全生产监督管理部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定；发现事故隐患时，应当责令立即排除；重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用；重大事故隐患排除后，经安全生产监督管理部门审查同意，方可恢复生产经营和使用。
草案在明确有关行政执法部门上述安全监督管理职责的同时，还对工会组织的监督、社会公众的监督、基层群众组织的监督作了规定。
此外，草案对生产经营单位及其负责人和其他直接责任人员的违法犯罪行为，对承担安全评价、认证、检测、检验工作机构的违法犯罪行为，对安全生产监督管理部门工作人员的违法犯罪行为，都规定了严格、具体的法律责任。
《中华人民共和国安全生产法(草案)》和以上说明是否妥当，请审议。
责任编辑： 系统管理员
