改革创新实现环保法律制度升级换代

    □　法制日报记者　　朱宁宁

    习近平总书记指出,保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。

    近日,全国人大常委会委员、全国人大宪法和法律委员会委员、全国人大常委会法工委副主任许安标就近几年全国人大常委会环境保护法律制度建设情况接受了《法制日报》记者采访。

    记者:请您简要介绍一下近几年来,我国环境保护法律制度建设的总体情况。

    许安标:党的十八大以来,全国人大常委会认真贯彻党中央决策部署,更新立法理念、完善制度措施、解决突出问题、回应群众关切,成效显著。近几年来,制定或修改环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、海洋环境保护法、环境影响评价法、核安全法等十几部环保领域法律,土壤污染防治法草案正在审议过程中。这些立法为打好污染防治攻坚战,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展,提供了坚实的法律制度保障。

    可以说,党的十八大以来,环境保护法律制度日臻完善,完成了“升级换代”。

    记者:目前我国环境保护法律中都涉及了哪些环境管理基本制度?

    许安标:主要包括以下基本制度:

    一是环境监测制度。环境监测数据是客观评价环境质量状况、实施环境管理的基本依据。以前,环境质量监测存在以下问题:部门之间的环境监测点位(断面)存在重复设置；监测信息发布渠道过多,导致相互矛盾。针对上述问题,新修改的环保法“化零为整”,规定统一规划国家环境质量监测站(点)的设置,建立监测数据共享机制；统一发布国家环境质量、重点污染源监测等信息。

    二是环境影响评价制度。环评是环境管理的第一道闸门,对于贯彻预防为主的原则,控制污染增量无序发展发挥着极为重要的作用。环境保护法律加强和完善了该制度,包括强化规划环评的源头预防作用,规划的环评结论应当作为建设项目环评的重要依据；将环境影响登记表由审批制改为备案制,优化相关审批流程,提高行政效率；对“未批先建”出重拳,对“未批先建”违法行为由定额罚款修改为按照建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下给予罚款,拒绝停建的,可给予拘留。

    三是区域限批制度。区域限批是赋予环保部门监督地方政府的“尚方宝剑”,新修改的环保法在原来超总量控制指标的基础上,将环境质量目标不达标,作为省级以上政府环保部门暂停审批地方新增重点污染物排放总量的建设项目环评文件的条件。新修改的大气污染防治法、水污染防治法在此基础上,增加了约谈地方政府主要负责人的规定,进一步强化了对地方政府的约束。

    四是排污许可制度。新修改的环保法明确规定,国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的排污者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的,不得排放污染物。新修改的大气污染防治法、水污染防治法进一步明确和扩大了排污许可范围,并增加排污许可证内容的规定。

    五是联合防治制度。新修改的环保法明确规定,国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。“四个统一”为破解地域性局限提供了全链条的切实可行的路径。新修改的大气污染防治法单设“重点区域大气污染联合防治”一章,规定了比较完善的具体措施。

    六是生态保护红线制度。生态保护红线是生态保护的核心制度,是生态安全的保障线。新修改的环保法增加规定,国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护。新修改的海环法进一步规定在海域划定生态保护红线。这就明确了生态保护红线的区域范围,从制度上实现一条红线管控重要生态空间,强化用途管制,确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。

    此外,我们还完善了环境保护标准、总量控制、生态保护补偿等制度,使环境管理制度更加严密、更加系统完整。

    记者:对于政府责任,环保立法都作了哪些强化?为了加强公众参与都作了哪些具体规定?

    许安标:地方政府是地方经济发展的推动者,环境保护需要政府主导。环保立法的一个重点就是强化政府环保责任,形成倒逼机制,促使地方政府妥善处理经济发展和环境保护的关系。新修改的环保法、大气污染防治法、水污染防治法等法律都规定,地方各级政府应当对本行政区域的环境质量负责。地方各级政府应当根据环境保护目标和治理任务,采取有效措施,改善环境质量,并将环境保护目标作为政绩考核的重要指标,加大其在考核指标体系中的权重。完善限期治理制度,规定对未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方政府,应当制定限期达标规划,按照“时间表”和“路线图”,采取措施按期达标。

    环境问题与人们日常生活、身心健康息息相关。因此,解决好环境问题尤其需要发挥公众力量。信息公开和公众参与作为社会监督机制,有利于从源头解决社会矛盾,有利于防止行政监督缺位、失效等问题,有利于以信任化解“邻避效应”。新修改的环保法在确立公众参与原则的基础上,还就信息公开和公众参与作专章规定,明确公众获取环境信息、参与和监督环境保护的权利和方式,为公众通过法治渠道参与环境保护打开方便之门。新修改的大气污染防治法、水污染防治法等法律在环保法相关规定的基础上,增加了限期达标规划、约谈情况、重点排污单位名录向社会公开以及举报奖励等具体事项。

    记者:请您介绍一下环境保护立法中对于环境公益诉讼是如何规定的?

    许安标:环境公益诉讼制度是保护环境的重要武器。新修改的环保法规定,符合条件的社会组织,可以对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为向法院提起诉讼。这是在民事诉讼法原则性规定的基础上,首次具体规定了环境公益诉讼的主体、条件和内容,使环境公益诉讼制度有效落地实施,使环境公共利益切实得到保障。之后,环境公益诉讼制度又不断向前推进。

    2017年6月,新修改的民事诉讼法和行政诉讼法增加了检察机关提起生态环境和资源保护等公益诉讼的规定,拓展了提起环境公益诉讼的主体范围,并在环境民事公益诉讼的基础上增加了环境行政公益诉讼。

    记者:新环保法被誉为“史上最严”环保法,成为“长了利齿的老虎”。请您介绍一下,立法机关在加大环境保护法律责任方面都作了哪些规定?

    许安标:在环保立法过程中,各方面最集中的意见是认为环境领域“违法成本低、守法成本高”,最大的共识是加大对违法行为的处罚力度。习近平总书记也对环境保护法律给予了高度肯定,总书记说:“我们组织修订环境保护有关的法律法规,在环境保护、环境监管、环境执法上添了一些硬招。”

    这些“硬招”体现在以下几个方面:一是赋予环保执法部门查封、扣押等行政强制权,让执法部门制裁违法行为有措施、有手段。二是对违法排污企业的罚款处罚实行“按日计罚”。只要违法行为不停止,处罚就可以继续,是上不封顶的处罚手段,是对违法者的极大震慑。三是对通过逃避监管的方式排污等违法行为的责任人,可以予以拘留。四是规定了双罚制。既罚排污单位,也对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予罚款。五是对行政机关及其相关人员的违法行为明确9项特定行为的处分方式。