本章是关于防汛抗洪的规定。本章共十条，第三十八条至四十七条。主要内容包括：防汛抗洪工作的责任制度和职责分工；防汛指挥机构的设置、组成及职责；防御洪水方案的制定和地位；汛期起止日期的确定及紧急防汛期的宣布；防汛指挥机构有关行政措施的授权；汛期内有关部门和单位的职责和任务；汛期内水库等水工程设施的使用和调度；紧急防汛期内防汛指挥机构采取有关紧急措施的职权；国务院、省级人民政府及其防汛指挥机构启用蓄滞洪区的权限；发生洪涝灾害后，有关人民政府对救灾工作和水毁工程设施修复的职责等。
        第三十八条    防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责。
        【释义】本条是关于防汛抗洪工作的责任制度和职责分工的规定。
        防汛抗洪工作是一项社会性、综合性很强的工作，涉及社会的各行各业。因此，加强防汛抗洪工作的统一领导，确保汛期的统一指挥和调度，充分发挥各有关部门的作用，确保防汛抗洪工作的顺利进行，首先应当明确防汛抗洪工作的组织和领导责任和工作分工，这是做好防汛抗洪工作的重要保证。根据本条规定，有关防汛抗洪责任制度，包括以下两方面内容：
        一、实行防汛抗洪工作首长负责制，即各级人民政府行政首长对本地区的防汛抗洪工作负责，在防洪过程中，负责组织、指挥和领导。防汛抗洪工作的行政首长负责制，并不是仅适用于汛期，而是一种常年的工作制度。具体讲，各级人民政府行政首长在防汛抗洪工作中的职责主要包括以下七项：
        第一，负责组织制定本地区有关防洪的措施、办法。组织做好防汛宣传和思想动员工作，增强政府、部门和广大群众的水患意识。
        第二，根据流域总体规划，动员全社会的力量，广泛筹集资金，加快本地区防洪工程的建设，不断提高抵抗洪水的能力。负责督促本地区重大清障项目的完成。
        第三，负责组建本地区常设防汛办事机构，协调解决防汛抗洪经费和物资等问题，确保防汛抗洪工作顺利开展。
        第四，组织有关部门制定本地区主要江河、重要防洪工程、城镇及居民区的防御洪水和台风的各项措施预案，包括运用蓄滞洪区，并督促各项措施的落实。
        第五，掌握本地区汛情，及时作出部署，组织指挥当地群众参加抗洪抢险，坚决执行上级的防汛命令。在防御洪水设计标准内，确保防洪工程的安全；遇有超标准洪水，要采取一切必要措施，尽量减少洪水灾害，切实防止因洪水而造成大量人员伤亡事故。对重大情况，要及时向上级报告。
        第六，洪灾发生后，组织各方面力量迅速开展救灾工作，安排好群众生活，尽快恢复生产，修复水毁防洪工程，保持社会稳定。
        第七，各级行政首长对防汛抗洪工作必须切实负起责任，确保安全度汛，防止发生重大灾害损失。如因思想麻痹、工作疏忽或处置失当而造成重大灾害后果的，要追究其领导责任，对情节严重的，追究其相应的法律责任。
        二、完善分级、分部门负责制。分级负责是我国行政管理工作的一项基本制度，防汛抗洪工作实行分级负责，符合防汛抗洪工作的实际需要，也是适应行政管理工作的需要。各级人民政府根据分级负责制的要求，应当加强对防汛抗洪工作的领导，采取措施，做好防汛抗洪工作，确保防洪安全，减轻洪水灾害造成的损失。各有关部门在本级人民政府的领导下，服从本级人民政府防汛指挥机构的统一指挥，按照统一部署，根据分工，各司其职，各负其责，密切配合，切实履行本部门的职责。目前，国家防汛抗洪分部门负责制度所涉及的部门主要有：计划部门，负责协调安排防洪建设、修复水毁工程的资金和计划内物资；经济综合管理部门，负责协调安排抗洪救灾资金和物资；水利部门，负责防洪工程的管理，提供雨情、水情、洪水预报，负责所辖防洪工程的运行安全，组织防洪抢险及水毁防洪工程的修复工作；公安部门，负责维护防汛抢险秩序和灾区社会治安工作，协助组织群众撤离和转移，打击犯罪活动，做好防汛抗洪的治安保卫工作；民政部门，负责灾民的生活救济工作；财政部门，负责防汛经费的及时下拨和监督使用；电力部门，负责所辖水电站的运行安全和防汛指挥机构防洪调度命令的实施，保障电力供应；交通部门，负责所辖交通设施的防洪安全，督促船舶航行服从防洪安全要求，配合水利部门做好汛期通航河道的堤岸保护，优先运送防汛抢险人员和物资、设备等。
        第三十九条    国务院设立国家防汛指挥机构，负责领导、组织全国的防汛抗洪工作，其办事机构设在国务院水行政主管部门。
        在国家确定的重要江河、湖泊可以设立由有关省、自治区、直辖市人民政府和该江河、湖泊的流域管理机构负责人等组成的防汛指挥机构，指挥所管辖范围内的防汛抗洪工作，其办事机构设在流域管理机构。
        有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。
        【释义】本条是关于防汛指挥机构的设置、组成及职责的规定。
        一、防汛指挥机构的设置。根据本条规定，我国各级防汛指挥机构主要有：
        第一，国务院设立的国家防汛指挥机构，由国务院副总理任总指挥，国务院副秘书长、国务院水行政主管部门、国家计委、国家经贸委负责人任副总指挥，其他成员由国务院所属各有关部门、人民解放军、武装警察部队等单位的领导担任。
        第二，有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设置的地方防汛指挥机构，由地方人民政府主要领导人、有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成。
        第三，重要江河、湖泊防汛指挥机构，由有关省、自治区、直辖市人民政府和该江河、湖泊的流域管理机构负责人等组成。目前我国已设立了黄河、长江防汛指挥机构，其他重要江河有些也已设立了类似的机构。
        二、防汛指挥机构的职责。根据有关规定，各级防汛指挥机构的职责如下：
        第一，国家防汛指挥机构的主要职责，包括：执行国家有关防汛工作的方针、政策，拟定防汛法规，组织制定重要江河的防御洪水方案，督促检查各地防汛计划和防汛准备，协调国务院有关部门的防汛工作，会同国务院有关部门审定防洪资金和防汛补助经费，负责全国重点防汛物资储备、调拨及管理，在汛期掌握水情、汛情、灾情，及时向国务院提出报告，对防汛抗洪重大问题提出处理建议，开展防汛抗洪宣传教育和技术培训等。
        第二，县级以上地方各级防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作。主要职责是：执行有关法律、法规和上级命令，制定和审批所辖范围内江河、湖泊防御洪水方案和防汛工作计划，督促检查防汛准备和防洪工程的修复，会同有关部门安排防洪经费，储备和管理防汛物资，掌握本地区的水情、汛情、灾情，向上级提出报告和建议，发布洪水预报、警报，下达和执行防汛调度命令，组织防汛队伍，指挥防汛抢险及灾区人员安全转移，开展防汛工作的宣传教育和培训工作。
        第三，重要江河、湖泊防汛指挥机构，负责本流域所管辖范围内的防汛抗洪工作，其职责与各级地方防汛指挥机构的有关职责基本一致。
        三、防汛指挥机构的办事机构。防汛抗洪工作是一项长期工作，为保持防汛工作的连续性，有必要设立相应的日常办事机构。根据本条规定，各级防汛指挥机构的办事机构，应当设在同级水行政主管部门。在必要时，也可以在建设行政主管部门设立相应的办事机构，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。
        第四十条    有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府根据流域规划、防洪工程实际状况和国家规定的防洪标准，制定防御洪水方案（包括对特大洪水的处置措施）。
        长江、黄河、淮河、海河的防御洪水方案，由国家防汛指挥机构制定，报国务院批准；跨省、自治区、直辖市的其他江河的防御洪水方案，由有关流域管理机构会同有关省、自治区、直辖市人民政府制定，报国务院或者国务院授权的有关部门批准，防御洪水方案经批准后，有关地方人民政府必须执行。
        各级防汛指挥机构和承担防汛抗洪任务的部门和单位，必须根据防御洪水方案做好防汛抗洪准备工作。
        【释义】本条是关于防御洪水方案制定和地位的规定。
        一、防御洪水方案是针对江河、湖泊可能发生的各种量级的洪水，事先确定各类防洪工程，包括水库、闸坝、堤防、蓄滞洪区等的运用标准、时机、方式和承担的具体任务等，并明确各项重要防洪工程启用的批准机关和组织实施者以及围绕防御洪水方案的实施应采取的有关措施的总称。简言之，防御洪水方案是在现有防洪工程设施和自然地理条件下，对可能发生的各种不同类型的洪水预先制定的防御对策和计划安排，是各级人民政府防汛指挥机构实施防洪调度决策和抢险救灾的依据。因此，防御洪水方案是防洪减灾的前提。
        二、防御洪水方案的制定依据。防御洪水方案是防洪减灾的对策和方案，其制定必须符合防洪的实际需要，有科学合理的依据。所谓符合防洪需要，就是有防洪任务的地方、重要江河，都应当制定相应的防御洪水方案；所谓科学合理的依据，是指防御洪水方案应当根据流域综合规划、防洪工程设施的实际状况和国家规定的防洪标准制定。根据本法的规定，流域综合规划是开发利用水资源和防治水害的综合规划，江河、湖泊治理以及防洪工程设施的建设，应当符合流域综合规划，与流域水资源的综合开发相结合。因此，防御洪水方案应当服从于流域综合规划。
        三、防御洪水方案的制定、审查、批准权限。防御洪水涉及全社会的方方面面，是一项复杂的系统工程，因此，防御洪水方案的制定也要求有严格的制定、审批程序，并具备应有的权威性。根据本条的规定，防御洪水方案应当由县级以上有关人民政府负责制定和审批。根据防洪需要，有关的防御洪水方案根据制定和审批权限、程序的不同要求可分为以下几类：（1）县级以上地方行政区域内的防御洪水方案。凡有防洪任务的县级以上地方人民政府，都应当对本行政区域内的防洪工作制定防御洪水方案。（2）跨省的其他江河的防御洪水方案，由有关流域管理机构会同有关省级人民政府制定，报国务院或者国务院授权的有关部门批准。其中，对于跨县、或者跨市的防御洪水方案，同样由其共同的上一级人民政府负责制定，即由有关市级人民政府或者省级人民政府制定。（3）重要江河，即长江、黄河、淮河、海河的防御洪水方案由国家防汛指挥机构制定，报国务院批准。这是因为，重要江河洪水灾害较为严重，防洪任务艰巨，事关大局，并且这些江河流域面积大，每条河流一般都穿越数省，因此本条对其防御洪水方案的制定、审批规定较为严格。
        四、防御洪水方案的法律地位。既然防御洪水方案是指导各级人民政府防汛抗洪的重要对策和方案，防御洪水方案一经制定并批准，就必须严格执行。为保证防御洪水方案的执行，保证防洪工作的顺利进行，本条规定，防御洪水方案经批准后，有关地方人民政府必须执行；各级防汛指挥机构和承担防汛抗洪任务的部门和单位，必须根据防御洪水方案做好防汛抗洪准备工作。
        第四十一条    省、自治区、直辖市人民政府防汛指挥机构根据当地的洪水规律，规定汛期起止日期。
        当江河、湖泊的水情接近保证水位或者安全流量，水库水位接近设计洪水位，或者防洪工程设施发生重大险情时，有关县级以上人民政府防汛指挥机构可以宣布进入紧急防汛期。
        【释义】本条是关于汛期、紧急防汛期的规定。
        一、汛期和紧急防汛期确定的依据。汛期，包括紧急防汛期是防汛抗洪工作的主要期间。我国每年防汛抗洪工作的准备及行动部署活动主要依据规定的汛期到来而进行，汛期的结束而终止。确定汛期，能够有效集中安排和统一指导防汛工作，有利于提高防汛抗洪工作的效率，规范防汛抗洪行动，并避免因防汛抗洪工作不统一造成的不应有的失误。确定汛期的起止日期，实际上是依据当地的洪水规律而定。由于地理和气候条件等因素的影响，降水、融雪、冰凌及台风等自然活动有一定的时间性和规律，因此，我国大部分地区进入汛期受季节的影响十分明显。例如，我国的雨季随季风的进退和西太平洋副热带高压的移动而形成，在每年的四至六月份，南岭和珠江流域即进入暴雨期，六月中旬至八月中旬长江、淮河流域进入暴雨期，七月中旬至八月，华北、东北地区进入暴雨期。同时，台风活动亦有明显的季节性，我国东南沿海每年登陆的台风有四分之三以上集中出现在七至九月份。由此可见，上述自然活动产生的洪水受季节影响大，有明显的时间规律，这一自然规律就是每年汛期确定的主要依据。
        二、关于紧急防汛期的宣布。紧急防汛期与汛期含义并不相同，紧急防汛期一般是指汛期内的某一时段，在防汛中出现某种险情而宣布的一种防汛工作的紧急时期。在实践中的表现情形主要包括江河、湖泊的水情接近或者超过警戒保证水位或者安全流量、水库水位接近设计洪水位、防洪工程设施发生重大险情等。在紧急防汛期，发生较大洪水灾害的可能性较大，并且情势急迫，防汛抗洪任务十分紧急，有必要在这种非常时期采取一些非常的防汛抗洪措施。为了便于充分调动各方面力量，加强防汛抗洪的领导和组织工作，在防汛抗洪工作中采取应急措施，规定紧急防汛期是十分必要的。宣布进入紧急防汛期，一方面要果断、准确、及时，否则贻误战机，后果不堪设想；一方面，也要慎重，否则会影响社会的正常生产、生活活动，也会造成人力、物力的不必要的浪费。
        三、规定或者宣布汛期、紧急防汛期的权限。本法赋予县级以上地方防汛指挥机构指挥本地区的防汛抗洪工作的职责，其职责之一就是负责规定或者宣布汛期、紧急防汛期。为了保证防汛抗洪工作的统一指挥和组织，适应洪水活动规律，在实践中，由省级人民政府防汛指挥机构规定汛期。紧急防汛期一般出现于某一地域，因此，规定由县级以上人民政府防汛指挥机构宣布为宜。
        第四十二条    对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。
        在紧急防汛期，国家防汛指挥机构或者其授权的流域、省、自治区、直辖市防汛指挥机构有权对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施作出紧急处置。
        【释义】本条是关于防汛指挥机构有关行政措施的授权的规定。
        一、赋予防汛指挥机构行使有关行政措施权力的必要性。目前一些单位、个人不顾防洪安全，在河道、湖泊范围内人为设障的情况严重，并屡禁不止，对防洪工作构成严重危害。同时，对可能阻碍行洪的桥梁等建筑物，在必要时需要由权威部门及时作出拆除等紧急处置措施，如果在这种问题上授权不明，造成扯皮，后果不堪设想。防汛指挥机构是领导和指挥全国、地区防汛抗洪工作的机构，为保证其所发布命令的执行，保证防汛抗洪工作的顺利进行，应当由法律赋予防汛指挥机构必要的行使行政措施的权力。
        二、本条授予防汛指挥机构行使以下两方面的权力：一是对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，由防汛指挥机构责令限期清除。对逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除。二是在紧急防汛期，国家防汛指挥机构或者其授权的流域、省、自治区、直辖市防汛指挥机构有权对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施作出紧急处置。
        三、实行“谁设障、谁清除”的原则，对逾期不清除阻水建筑物的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。这一规定，既明确了清除阻水建筑物的责任，也授权防汛指挥机构在清除阻水建筑物方面实施行政代执行。
        第四十三条    在汛期，气象、水文、海洋等有关部门应当按照各自的职责，及时向有关防汛指挥机构提供天气、水文等实时信息和风暴潮预报；电信部门应当优先提供防汛抗洪通信的服务；运输、电力、物资材料供应等有关部门应当优先为防汛抗洪服务。
        中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵应当执行国家赋予的抗洪抢险任务。
        【释义】本条是关于在防汛抗洪期间有关部门和单位、中国人民解放军、中国人民武装警察部队以及民兵的职责和任务的规定。
        一、本条第一款是关于在汛期有关部门及单位的职责和任务的规定。在汛期，密切监测气象的发展和变化，及时掌握天气、水文等实时信息和风暴潮信息，尽最大的努力争取更早、更准确的预知洪水和风暴潮的发生和发展过程，以便防汛指挥机构和有关单位及早在人力、物力等方面做好防汛抗洪工作。
        及时准确地收集、掌握、分析雨情、水情和风暴潮信息，对防汛抗洪至关重要，否则汛情不明很难作出正确的决策。气象部门密切监视天气的变化，及时发布预报。我国水文系统共有雨量站16273处，气象系统有雨量站2300处，遍布全国各地，能够及时测报雨量信息。通过天气和降雨的实况和预报，作出江河、湖泊洪水和风暴潮预报，并对洪水和风暴潮进行适时监测，提供给防汛指挥机构。防汛指挥机构根据汛情及时作出部署，组织防汛队伍抗洪抢险。各有关部门则应当在电力、通讯、物资、运输等方面提供保障，充分发挥各单位、各部门各自的职能，团结协作，共同完成防汛抗洪任务。
        国家防汛抗旱总指挥部于1993年[国汛32号文]印发了关于国家防汛抗旱总指挥部所有成员单位的职责分工，（1998年国务院机构改革后，国家防汛抗旱总指挥部正在草拟新的所有成员单位的职责分工）。每年汛期在国务院的统一领导下，电力、通讯、物资、运输等单位密切配合共商防汛抗洪大计，并及时提供各种条件，团结抗洪。在1998年长江、嫩江、松花江流域发生的特大历史性洪涝灾害中，各级气象、水文部门加强天气和水情的监测，比较及时准确地提供了天气、汛情预报，为各级领导决策和指挥提供了依据，为抢险救灾和人员安全转移争取了时间。
        二、本条第二款是关于中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵执行国家赋予的抗洪抢险任务的规定。当防洪工程发生重大险情或群众生命和国家财产受到严重威胁，地方防汛队伍力量不够时，需要及时调动中国人民解放军和中国人民武装警察部队执行国家赋予的抗洪抢险任务，确保安全。《国防法》第十七条规定：“中华人民共和国的武装力量属于人民，它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，全心全意为人民服务。”《国防法》第二十二条规定：“中华人民共和国的武装力量，由中国人民解放军现役部队和预备役部队、中国人民武装警察部队、民兵组成。”《国防法》中对我国武装力量的性质和任务作了明确规定，根据其性质和任务，它无疑是抗洪抢险的主要力量。历次抗洪抢险的实践已充分表明，人民解放军和武装警察部队在抗洪抢险中，行动迅速、有效，在人员抢救和财产保卫方面，起着重要的不可缺少的作用，他们用生命和血汗谱写了一曲又一曲英雄的凯歌，和灾区人民建立了浓厚的鱼水般情谊。这是我国社会主义的特色之一，这充分表现了我国武装力量属于人民的特有的本质属性。所以《防洪法》中规定，中国人民解放军和中国人民武装警察部队和民兵应当执行国家赋予的抗洪抢险任务，这包括在抗洪抢险的各个环节中。在1998年长江、嫩江、松花江流域发生的特大洪涝灾害中，中国人民解放军和武警部队坚决响应党和人民的号召，共投入兵力36万人参加抗洪抢险救灾斗争。他们发扬一不怕苦、二不怕死的革命精神和不怕疲劳、连续作战的作风，为战胜特大洪涝灾害作出了巨大贡献。我们的军队以自己的实际行动说明，他们是党和人民完全可以信赖的革命队伍，是保卫国家安全和人民利益的钢铁长城，是保卫改革开放和现代化事业的坚强柱石，是新时期最可爱的人。
        第四十四条    在汛期，水库、闸坝和其他水工程设施的运用，必须服从有关的防汛指挥机构的调度指挥和监督。
        在汛期，水库不得擅自在汛期限制水位以上蓄水，其汛期限制水位以上的防洪库容的运用，必须服从防汛指挥机构的调度指挥和监督。
        在凌汛期，有防凌汛任务的江河的上游水库的下泄水量必须征得有关的防汛指挥机构的同意，并接受其监督。
        【释义】本条是关于汛期水工程设施运用的规定。
        一、本条共分为三款。第一款是关于在汛期，水库、闸坝和其他水工程设施的运用，必须服从有关的防汛指挥机构的调度指挥和监督的规定。依照本法第三十九条规定，防汛指挥机构是领导、组织全国的防汛抗洪工作的专门机构，在防汛抗洪期间，一切防洪工程设施，包括水库、闸坝、水电站、蓄滞洪区等水工程设施的运用必须服从有关防汛指挥机构的调度指挥和监督，统筹考虑、相互配合，按照防御洪水方案和抗洪的实际要求，拦蓄、排放和滞蓄洪水，在确保工程设施本身安全的前提下，最大限度地发挥防洪减灾效益。防洪工程的调度运用必须上下游、左右岸统筹兼顾，各类防洪工程有机配合，绝不能各自为政，甚至以邻为壑。近几年在江河发生大洪水的抗洪中，无论是防洪水库，还是发电水库，大都是按照有关防汛指挥机构的统一指挥和监督，削减洪峰，控制下泄，发挥了很好的拦蓄洪水的效果。
        二、本条第二款强调了水库在汛期应当服从防汛指挥机构的调度指挥和监督。水库是水利建设中最主要、最常见的工程措施之一，它主要用于拦蓄洪水、调节径流、调整坡降、集中落差，拦截地下水，以满足防洪、发电、灌溉、航运、供水、养殖、环境保护、旅游等需要。在汛期，水库的防洪调度在防洪调度中的地位举足轻重，利用水库调蓄洪水，削减洪峰，是减轻或避免洪水灾害的重要措施。防洪库容是防洪高水位至防洪限制水位之间的水库容积，用以控制洪水，满足水库下游防护对象的防洪要求。如预留的库容过小，水库拦蓄洪水的作用小，为保大坝安全，就会被迫加大下泄水量，不但不能减轻甚至还会加重下游的防洪负担；如预留的库容过大，防洪问题解决了，但蓄水兴利就没有了保障，防汛抗洪与抗旱供水，除害与兴利就不能两全。所以水库防洪调度，必须根据设计洪水、水库本身的保坝标准、水库下游的防洪标准和灌溉、发电、供水等因素，经过综合分析和研究后，确定汛期限制水位。汛期限制水位也就是防洪限制水位，是指水库在汛期允许兴利蓄水的上限水位，也是水库在汛期防洪运用时的起调水位。汛期限制水位的确定，关系到防洪和兴利的结合问题，具体确定时，要兼顾两方面的需要，如汛期内不同时段的洪水量有明显差别时，可参考分期采取不同的防洪标准限制水位。进入汛期，为了确保水库大坝及其下游地区的防洪安全，在不需要动用水库的防洪库容拦蓄洪水时，不得为了灌溉、供水和发电等，擅自占用防洪库容蓄水，而必须服从防汛指挥机构的调度。
        三、本条第三款是关于在凌汛期，有防凌汛任务的江河的上游水库的下泄水量必须征得有关的防汛指挥机构的同意，并接受其监督的规定。冰凌是寒冷地区江河存在的一种自然现象，它直接影响冬季的防洪、航运、桥梁、发电、给排水等工程建设和管理运用，尤其是冰塞、冰坝等严重冰情，会导致凌洪泛滥成灾，给人民生命和财产安全带来严重损失。我国大约有17个省、自治区、直辖市近四分之三国土上的河流，冬季会出现不同程度的冰情。凌汛期是从结冰、淌凌开始日，到解冻、冰凌消失日的时间。黄河干流上游宁蒙河段和下游山东河段以及松花江哈尔滨以下的河段，在每年开河期间经常形成冰塞、冰坝，急剧抬高水位，造成决口，虽然影响范围不大，但破坏力很强。冰凌洪灾危害虽然很严重，但可以在一定时段内通过上游的水库进行控制，使水库下泄水量适应封冻河段的过流能力，避免卡冰壅水造成凌汛灾害。
        第四十五条    在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施；必要时，公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定，依法实施陆地水面交通管制。
        依照前款规定调用的物资、设备、交通运输工具等，在汛期结束后应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者做其他处理。取土占地、砍伐林木的，在汛期结束后依法向有关部门补办手续；有关地方人民政府对取土后的土地组织复垦，对砍伐的林木组织补种。
        【释义】本条是关于紧急防汛期中，防汛指挥机构有权采取紧急应急措施的规定。
        一、本条分为二款。第一款是关于在紧急防汛期，防汛指挥机构有权在其管辖范围内采取紧急措施的规定。在紧急防汛期，一旦洪水来临就如同猛兽一样，势不可挡，时刻都有发生重大灾害的可能。为了维护人民的生命、财产安全和国家的经济建设，有关防汛指挥机构要采取一切紧急措施，调动各方面的人力、物力，尽一切努力使损失减少到最低限度。必要时，公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定，依法实施陆地水面交通管制。
        防汛抗洪工作所具有的紧急性和抢险性，决定其必须由有权威的指挥机构进行指挥。国家防汛指挥部负责全国的防汛指挥工作；地方各级人民政府防汛指挥部负责指挥本地区的防汛指挥工作，这是做好防汛工作的组织保证。各级防汛指挥机构是由政府首长任指挥，各有关部门和军队的负责人参加，以保证军民协同，各部门协同，统一行动。在紧急防汛期，防汛指挥机构有权调动抗洪抢险所需要的人力、物力，才能适应抢险的紧急需要。调用物资、设备、交通运输工具和人力，取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物，实施交通管制等等措施，都是为了防汛抗洪的需要，目的是舍小财保大财，不能光为了眼前的一点小利而造成更大的损失。为了抗洪抢险的需要而采取的这些紧急措施，其根本目的是为了减少洪水所可能造成的更大的损失，从而保证国家财产和公民人身、财产安全。
        二、本条对采取紧急防汛措施规定了较为具体、严格的法定条件、主体和内容。采取紧急防汛措施的法定条件也是前提条件，即在紧急防汛期才能实施上述紧急措施。实施的主体是防汛指挥机构，实施交通管制的主体是公安、交通等有关部门，而其他任何部门、单位和个人都无权实施。为了保护公民的权利不因国家机关滥用权力而被侵犯，因此，本条对紧急措施的实施条件、实施主体和实施的权限作出了较为严格的规定。这样的规定既有利于保护公民的权利，又能够保证防汛指挥机构在紧急防汛期，及时采取相应的紧急措施，有效地组织抗洪抢险工作和维护社会秩序，从而减少洪水灾害给人民生命和财产造成的损失。依照本条规定，在紧急防汛期，防汛指挥机构有权采取以下紧急措施：一是调用物资、设备、交通运输工具和人力；二是决定取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物；三是采取其他必要的紧急措施，如停止正常的生产活动，实行停工、停业、停课，动员全社会力量参与防汛抗洪工作等等；四是必要时，公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定，依法实施陆地水面交通管制。实施交通管制，保证交通的畅通无阻，可保障抢险救灾人员、物资能够及时到位，及时抢救人民生命、财产，防止次生灾害的进一步扩大。
        三、本条第二款是关于汛期结束后单位和个人有权获得相应补偿的规定。因防汛抢险的需要，调用物资、设备、交通运输工具和人力是不可避免的。本法第六条规定：“任何单位和个人都有保护防洪工程设施和依法参加防汛抗洪的义务。”义务就是依法应尽的责任，因防汛抢险的需要，调用物资。设备、交通运输工具和人力，单位和个人应当无条件服从。在汛期结束后应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或作其他处理。目前，国务院水行政主管部门正在加紧制定防汛抗洪调用物资补偿办法。取土占地、砍伐林木的，在汛期结束后依法向有关部门补办手续；有关地方人民政府对取土后的土地组织复垦，对砍伐的林木组织补种。
        第四十六条    江河、湖泊水位或者流量达到国家规定的分洪标准，需要启用蓄滞洪区时，国务院，国家防汛指挥机构，流域防汛指挥机构，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区、直辖市防汛指挥机构，按照依法批准的防御洪水方案中规定的启用条件和批准程序，决定启用蓄滞洪区。依法启用蓄滞洪区，任何单位和个人不得阻拦、拖延；遇到阻拦、拖延时，由有关县级以上地方人民政府强制实施。
        【释义】本条是关于启用蓄滞洪区的权限规定。
        一、本法第二十九条第三款对什么是蓄滞洪区作出了规定，即包括分洪口在内的河堤背水面以外临时贮存洪水的低洼地区及湖泊等。蓄滞洪区是江河、湖泊防洪工程体系的组成部分，也是有计划的处理超标准洪水的重要措施。蓄滞洪区一般位于沿江河两岸堤外的低洼地带，大多数在历史上就是洪水淹没和调蓄的场所。平时或在发生堤防防御标准以内洪水的情况下，区内群众正常地生产生活；当发生超过堤防防御标准的洪水时，为确保重要地区、重要城市、重要交通铁路干线的安全，需要根据防御洪水方案启用蓄滞洪区滞纳超额洪水。蓄滞洪区的运用，是防御洪水所采取的非常措施，是在不得已情况下牺牲局部利益，保全整体利益，减轻洪水灾害的有效措施。据1995年统计，全国重要江河规划有蓄滞洪区90余处，总面积约3．45万平方公里，蓄滞洪区容量约970亿立方米，区内约有1600万人口。由于我国蓄滞洪区多，区内人口数量大，保障区内居民安全的建设尚不配套，工程建设不完善。因此，对于蓄滞洪区的运用要严格控制，慎重决策。
        二、鉴于蓄滞洪区的启用关系重大，该启用时不及时启用，重要防洪保护对象就要被洪水吞没，不该启用时启用则会造成不必要的损失。因此，本条规定有关分洪标准、启用条件以及批准程序，都必须按照依法批准的防御洪水方案的规定执行。其中国家规定的分洪标准，就是各条江河防御洪水方案中确定的分洪运用标准。关于蓄滞洪区启用条件，是根据各流域、各河段、各地区的防护对象的防洪要求，各种不同类型洪水的组成，现有工程能力及以蓄滞洪区安全建设条件等进行分析论证确定。关于启用蓄滞洪区的批准程序，根据江河和蓄滞洪区的重要程度、影响范围等，蓄滞洪区的启用分别由国务院、国家防汛指挥机构、流域防汛指挥机构、省一级人民政府和省级防汛指挥机构决定，蓄滞洪区所在的县以上人民政府强制实施。蓄滞洪区的运用，要把确保区内群众生命安全放在首位，确保运用时不死人，财产少损失。为此，要制订群众安全转移和就地避洪方案，村对村，户对户，落实到每一个人，做到家喻户晓，人人皆知。一旦运用，当地政府要按照事先制订的方案，快速组织区内群众做好就地避洪或转移工作，保证区内群众的生命安全，尽可能减少财产损失。经批准启用蓄滞洪区后，任何单位和个人不得阻拦、拖延。
        第四十七条    发生洪涝灾害后，有关人民政府应当组织有关部门、单位做好灾区的生活供给、卫生防疫、救灾物资供应、治安管理、学校复课、恢复生产和重建家园等救灾工作以及所管辖地区的各项水毁工程设施修复工作。水毁防洪工程设施的修复，应当优先列入有关部门的年度建设计划。
        国家鼓励、扶持开展洪水保险。
        【释义】本条是关于有关人民政府在救灾工作中的职责、水毁防洪工程的修复以及洪水保险的规定。
        一、本条分为两款，第一款是关于有关人民政府对救灾和水毁防洪工程设施修复工作的职责的规定。洪涝灾害发生后，有关人民政府应当及时组织有关部门、单位做好灾区的生活供给、卫生防疫、救灾物资供应、治安管理、学校复课、恢复生产和重建家园等救灾工作以及所管辖地区的各项水毁工程设施的修复工作，这些都是减少灾害损失的重要环节。灾后救灾工作，归纳起来包括以下几个方面：一是保证受灾群众有饭吃、有衣穿、有开水喝、有住所、有医疗，并做好灾区群众过冬安排。受灾以后容易出现疫病，要及时组织卫生防疫人员到灾区，做好卫生防疫工作，防止疫病的发生。灾后防疫防病的任务很重要，需要向灾区紧急调运药品，派出医疗队伍，动员群众搞好环境卫生，保护水源，加强饮水消毒，强化食品卫生监督，加强疫病监测，及时扑灾疫情，做好重大疾病的防治工作，绝不让疫情蔓延，确保大灾之后无大疫。二是及时组织做好灾害状况的调查和核实，针对受灾情况，制定灾后恢复和救济计划，安排相应的救灾物资和资金，做好救灾物资供应，防止次生灾害发生。三是加强社会治安管理，恢复稳定正常的社会秩序。对扰乱社会秩序，干扰灾后恢复和救济的不法分子给予严厉的打击。四是恢复生产、重建家园。灾后人民政府要集中财力、物力和人力恢复工业、农业生产，恢复商业和市场，恢复学校教学，恢复毁坏的校舍。洪水灾害具有多发性的特点，一个汛期同一个地区可能多次发生洪涝灾害，因此洪水过后，要积极做好防御再次发生洪水的准备，所以当务之急是要抓紧水毁防洪工程的修复工作，恢复和提高江河的防洪能力。
        二、本条第二款是关于洪水保险的规定。洪水保险是洪水灾害预防的重要措施之一，它的主要特征是调动全社会的力量来减轻洪水灾害给人民生命和财产所造成的损失。这一款规定的目的，一是鼓励单位和个人积极参加洪水保险，二是促进有中国特色的洪水保险制度的逐步建立和完善。洪水保险是洪水灾害经济损失补偿方式之一，是完成抗洪抢险、恢复生产、重建家园工作的重要组成部分。据统计，1998年长江、松花江和嫩江流域发生的特大洪涝灾害中，中保财产保险有限公司预付和赔偿金额已超过12亿元，预计整个洪涝灾害将支付赔款25亿元，为灾区人民恢复生产、重建家园立下了汗马功劳。俗话说，居安思危。许多人存有侥幸心理，总觉得，没那么巧，倒霉的事不会落到自己头上，其实不然。“天有不测风云，人有旦夕祸福”，要有防灾减灾的意识。保险是平时集小钱而在灾时用大钱，将分散的钱变为巨量的钱，将面上的钱集中在一点上，将一个地方的大难变社会共担的小难，将不确定的风险集中起来又分散到全省乃至全国，体现了一人有难大家帮，一方有难八方支援的社会共济思想。
        近几十年来，世界上洪水灾害较多的国家都十分重视开展洪水保险，我国在这方面起步较晚，正在探索与研究之中。美国实行“全国洪水保险计划”已有近30年的历史，1968年还通过了“国家洪水保险条例”。匈牙利从1968年起实行农田水利洪水保险，印度也开展了洪水保险工作。