本章共十八条，规定了银行业监督管理机构的规章、规则制定权，对银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围的审查批准权，对董事、高级管理人员的任职资格管理权，对银行业金融机构的监督检查权，对银行业突发事件的发现、报告、处置制度等。
        第十五条    国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。
        [释义]    本条是关于国务院银行业监督管理机构规章、规则制定权的规定。
        一、授权制定规章、规则的必要性
        银行业监督管理机构制定和发布规章、规则的目的是为了执行法律、行政法规的有关规定，其内容涉及银行业金融机构的设立、变更、终止和业务经营等各个方面，是法律、行政法规有关规定的细化，但必须与法律、行政法规保持一致。由于修订法律一般需要经过漫长的程序，由银行业监管机构制定的规章、规则来具体规定银行业金融机构的运营规则，具有灵活、易于根据金融市场的发展变化随时进行修订和完善的优点。银行业监管机构制定和发布的规章、规则，构成了银行业监督管理法律体系的重要内容。
        世界大多数国家的银行业监管法律体系都是由不同层次的法律文件和法律规范构成。首先是由法律对银行业金融机构的设立、变更、终止和业务经营等内容做出原则性规定，然后再由不同层次的法规和其他规范性文件加以细化。我国银行业监督管理的法律体系是由三个层次构成，一是全国人民代表大会及其常务委员会制定、颁布的法律，如商业银行法、银行业监督管理法等；二是由最高国家行政机关即国务院依法制定、颁布的行政法规，如外资金融机构管理条例、金融资产管理公司条例、金融机构撤销条例、金融违法行为处罚办法等；三是由银行业监督管理机构根据法律、行政法规有关规定制定、颁布的规章和规则。
        根据立法法第七十一条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院行政法规、决定、命令的事项。”本条规定在立法法的原则下将我国银行业监督管理机构的此项职权进一步具体化，授予银行业监管机构制定和发市监管银行业金融机构规章、规则的权力，为银行业监督管理机构依法对银行业实施监管奠定了法律基础，也为银行业法律体系的完善提供了法律保障。
        二、国际经验
        巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管的核心原则》原则1（即有效银行监管的前提条件）中提出：“在一个有效的银行监督体系下，……适当的银行监管的法律框架是必要的，其各项条款应包括对银行组织的审批及持续监管，要求其遵守法律与法规及安全稳健性的权力和对监管者的法律保护……”。为评估各国银行监管的有效性，巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管的核心原则》之后又制定了《核心原则评价方法》，其中为原则1列出的一项必要标准就是“法律赋予监管机构以（不改变法律的）行政方式制定审慎规则的权力”。确实，世界上多数国家／地区的法律都明确授予了银行监管机构制定和颁布规章、规则的权力。如英国的《金融服务与市场法》第十部分“规则与指引（Rules  and  Guidance）”、德国《银行法》第一章第二节和《综合性金融服务监管法》第一章第四节、韩国《金融监管机构设立法案》第十七条、香港《银行业条例》第二部分第七条均授予其银行监管机构制定规章、规则的权力。在英国，金融机构的运营规则不是由《金融服务与市场法》，而主要是由金融服务局（FSA）制定的规则和指引做出具体规定的。目前，金融服务局已经根据法律授权制定出了一部完整的《规则和指引手册》（FSA  Handbook  of  rulesand  gUidance），对各类金融机构的运营规则和监管程序做出规定或提出指导性意见。香港金融管理局也制定了一部类似的《监管政策手册》（Supervisory  Policy  Manual），包含关于银行类机构公司治理、内部控制、各类风险管理指引、资本充足率、信息披露等各方面的指导性文件。
        三、国内监管实践
        中国人民银行在履行银行业监督管理职责期间，曾经颁布了《股份制商业银行公司治理指引》、《商业银行内部控制指引》、《贷款风险分类指导原则》、《银行贷款损失准备指引》、《商业银行中间业务暂行规定》、《信托投资公司管理办法》、《企业集团财务公司管理办法》、《金融租赁公司管理办法》等。中国银监会成立之后颁布了《金融许可证管理办法》、《商业银行服务价格管理暂行办法》（与国家发改委联合颁布）、《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》、《汽车金融公司管理办法》和《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》等。
        第十六条    国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围。
        [释义]    本条是关于中国银监会审查批准银行业金融机构设立度更、终止和业务范围的规定。
        本条规定有两层含义：一是银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围应当经银行业监督管理机构审查批准；二是银行业金融机构的审查批准应当依照法律、行政法规规定的条件和程序进行。比如，根据商业银行法第十四条、第十五条的规定，设立商业银行须经过受理申请（筹建）和正式申请设立（开业）两个阶段，其中任何一个阶段的申请不符合标准或资料不全，监管部门都有权拒绝和不予受理。根据外资金融机构管理条例第十三条、第十五条的规定，监管部门有权拒绝不符合标准或资料不全的外资金融机构设立申请。此外，商业银行法第八十一条和外资金融机构管理条例第四十二条都规定，未经监管部门批准，擅自设立商业银行或外资金融机构的，依法追究刑事责任，并由监管部门予以取缔。
        实际监管工作中，监管部门收到的设立商业银行的申请主要包括两类：一是新设立中资商业银行或外资法人金融机构，二是中资商业银行设立分支机构或外国银行设立在华分支机构。对设立新的中资商业银行法人机构，近年来实行的是比较审慎的准入管理政策。以中资股份制商业银行设立分支机构的申请为例，监管部门主要考虑三个方面的情况：一是是否符合相关政策（如设立股份制银行分支机构的年度规划等），二是对其申请资料的完整性进行审查，三是对设立分支机构的可行性进行审查，符合条件批准筹建，筹建合格达到开业条件的，核准开业。不符合政策或条件的，则拒绝其申请，并通知申请人。
        由银行业监督管理机构依法对市场准入实施监管，也是国际通行做法。《有效银行监管的核心原则》就要求，为了保证银行监管的有效性，发照机构应当保证新银行组织有适当数量的股东、充足的财力、与业务结构相一致的法律结构以及具备专业知识、道德水准、善于稳健和审慎经营的管理人员。此外，保证发照与持续监管的标准相一致十分重要。这样，当某家已成立的机构不能达到标准时，可据此吊销其执照。并且，清楚、客观的标准也有助于减少机构审批过程中潜在的政治干预。虽然审批程序不能确保开业后运转正常，但可以作为减少不稳定机构进入银行市场的有效手段。
        第十七条    申请设立银行业金融机构，或者银行业全融机构变更持有资本总额或者股份总额达到规定比例以上的股东的，国务院银行业监督管理机构应当对股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况进行审查。
        [释义]    本条是关于银行业金融机构股东资格的规定。
        一、股东资格审批的基本要求
        对股东资格的审查与对机构发照的审批同样重要。除审批新银行外，银行监管者应当掌握关于银行未来直接或者间接的投资、以及超出一定限额的所有权增加和变化的任何信息，如果不能满足与批准新银行相一致的各项标准，监管者应有权制止这种投资，以此防止不善经营者或者恶意经营者规避准入管理，以投资方式间接进入并控制银行。
        首先，监管人员必须有能力审查银行的所有权结构，包括审查银行的直接和间接控制者、主要的直接或间接股东（指持有较高比例--如5％以上股权的股东）。
        其次，要对股东资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况等方面的审查。包括审查控制者过去所拥有的银行、非银行企业、它们在商界的信誉、所有主要股东的财务状况以及必要时提供进一步财力支持的能力。作为审查其信誉的一部分，监管人员还必须确定初始资本的来源。
        第三，如果银行是附属于一家更大的机构，准入机构应当确保其所有权组织结构不至成为问题的来源，并消除银行和储户受到大机构内部其他单位各类活动不良影响的风险。对银行主要股东的其他权益和有关实体的财务状况也应当进行审查，以免银行被其所有者当成被迫提供资金的工具。
        二、实践做法
        商业银行法第十五条规定：设立商业银行机构的申请人应当提交股东名册及其出资额、股份，法定验资机构出具的资信证明，持有注册资本百分之五以上的股东的资信证明和有关资料。商业银行法第二十四条规定：商业银行变更持有资本总额或者股份总额百分之五以上的股东的，应当经监管部门批准。关于向金融机构投资入股的暂行规定（银发［1994］186号）对各类机构向银行投资入股的资格条件进行了规定，如按照该暂行规定，各党政机关、部队、团体以及国家拨给经费的事业单位，除国务院批准或法规及监管规章规定外，一律不得向金融机构投资；其他商业银行、信托投资公司、企业集团财务公司、融资租赁公司在资本充足率为8％并遵守相应规定的前提下，可向金融机构投资；工商企业经企业行政主管机关或董事会批准可以用自有资金向金融机构投资，但必须同时具备经营业绩良好等条件。此外，境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法（［200］第6号）也就境外金融机构投资入股中资金融机构的条件作出了具体规定。
        实际监管工作中，监管部门对商业银行发起人的股东资格和持有资本总额或者股份总额达到规定比例以上的股东的资格，都要按照法律规定进行审查，要求银行股东应当合法经营，具有充足的自有资金，主要股东还应当具备良好的财务实力和声誉。如有不符合银行股东资格的，都会拒绝其向银行投资入股。监管部门还要求银行股东身份必须明确，不允许以借入资金出资，投资入股资金必须足额到位。
        三、本条款规定达到规定标准的股东资格应当经过中国银监会审查批准
        本条所界定的股东有两类，一类是设立机构时作为发起人的股东，另一类是机构设立后变更持有资本总额或者股份总额达到规定比例以上的股东。商业银行法第十五条和第二十四条对此分别进行了规定。
        第十八条    银行业金融机构业务范围内的业务品种．应当按照规定经国务院银行业监督管理机构审查批准或者备案。需要审查批准或者备案的业务品种，由国务院银行业监督管理机构依照有关法律、行政法规作出规定并公布。
        [释义]    本条是关于银行业金融机构业务品种审批或者备案的规定和关于中国银监会进行相关审批或备案的权限和行为规范的规定。
        商业银行法第三条规定银行可以部分或全部经营的业务包括：吸收公众存款，发放短期，中期和长期贷款，办理国内外结算，办理票据承兑与贴现，发行金融债券，代理发行、代理兑付、承销政府债券，买卖政府债券、金融债券，从事同业拆借，买卖、代理买卖外汇，从事银行卡业务，提供信用证服务及担保等，代理收付款项及代理保险业务，提供保管箱服务以及经银行业监督管理机构批准的其他业务。同时还规定，银行的经营范围由商业银行章程规定，报银行监管部门批准。商业银行法第二十四条规定，商业银行调整业务范围，应当经监管部门批准。银行业监督管理法第十六条规定，银行业金融机构的业务范围应当经审查批准。
        上述规定表明，银行业金融机构的业务范围应当经批准。随着金融业的发展，金融企业经营的业务品种越来越丰富，对于业务范围内开发的新的品种，是否还要审批，本条规定了三种情况：1．须经批准的；2．不必审批但需要备案的；3．既不必经审批也不必备案的。从2001年下半年以来，监管部门根据国务院关于行政审批制度改革的要求和国务院关于取消行政审批项目的有关决定，先后两次发布了取消部分行政审批项目的公告，取消了对委托贷款、代收代付、各类代理销售业务等银行业务的审批规定。2003年4月底，监管部门又发布了《关于调整银行市场准入管理方式和程序的决定》，取消了对中资商业银行国内保理、代理证券资金清算（银证转账）、代理保险、证券公司受托投资托管、信托资产托管、企业年金托管业务的审批；取消了对中资商业银行买方或协议付息票据贴现、法人账户透支、代理信托产品资金收付业务的备案要求；还取消了对外资银行国内保理、买方或协议付息票据贴现、法人账户透支业务的备案要求。监管部门还规定，各银行对于己获准开办的新业务，可授权符合条件的下辖分支机构开办；各银行的分支机构经上级行授权即可开办新业务，仅须在开办后的10个工作日内向当地银监局、直属分局或银监分局书面报告。
        银行业金融机构扩大业务范围，哪些产品需要审批或者备案，哪些无需审批或者备案情况复杂，银行业金融机构不易掌握，可能带来守法和执法的不确定性。因此，本条要求银行业监管机构对业务范围内需要审查批准或者备案的业务品种予以公布。
        第十九条    未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构的业务活动。
        [释义]    本条是关于非法设立银行业金融机构和非法从事银行业金融活动的规定。
        银行业是专门从事货币资金融通的行业，银行业的稳定和发展与广大社会公众的利益休戚相关。因此，各国均对银行业实行严格的市场准入制度，我国也不例外。本法第十六条明确规定，设立银行业金融机构必须经国务院银行业监督管理机构审查批准，即银监会审查批准。前些年，一些地方、部门、企事业单位和个人乱集资、乱批银行业金融机构，乱办银行业金融机构的问题相当严重。非法银行业金融机构和非法从事银行业金融活动往往吸收资金数额巨大、涉及面广、手段多样，欺骗性强，且往往与贪污、贿赂、诈骗、侵占公私财产等犯罪活动相关，潜伏着巨大的金融风险和危机。在国家多次降低存贷款利率后，非法集资活动呈上升趋势，成为危害社会稳定的严重隐患。由于上述问题的存在，个别地方发生了挤兑、群众集体上访，甚至冲击政府机关等恶性事件。严重地扰乱了银行业金融秩序，损害了群众利益，破坏了社会稳定。
        非法设立银行业金融机构的表现形式多种多样，主要有以下两类：
        1．单位或者个人未经中国银行业金融机构主管部门批准，擅自设立从事或者主要从事吸收存款。发放贷款、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖等银行业金融业务活动的机构。非法金融机构的筹备组织，视为非法银行业金融机构。非法设立银行业金融机构，有的冠以银行、信用社、信托投资公司、财务公司、融资租赁公司等合法银行业金融机构的名称，有的以“钱庄”、“台会”等名称，非法从事银行业金融活动。不管其以何名称出现，只要是专门从事非法银行业金融业活动或者主要从事非法银行业金融业务活动的机构，都是非法银行业金融机构。
        2．未经银行业金融机构主管部门批准，但经地方政府、各级政府部门及其他单位超越职权范围批准设立的从事或者主要从事银行业金融业务活动的机构。各级政府部门是指国务院银行业监督管理机构以外的中央和地方政府的职能部门。地方政府及各级政府部门不论是出于何目的，都不能违反法律规定，擅自批准设立银行业金融机构。
        所谓非法从事银行业金融业务活动，是指未经有关银行业金融机构主管部门批准，擅自从事的下列活动：
        1．非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款。非法吸收公众存款是指未经银行业金融机构主管部门批准，向社会不特定对象吸收资金，出具凭证，承诺在一定期限还本付息的活动。变相吸收公众存款是指未经银行业金融机构主管部门批准，不以吸收公众存款的名义，向社会不特定对象吸收资金，但承诺履行的义务与非法吸收公众存款性质相同的活动。
        非法吸收公众存款表现为不具有吸收公众存款主体资格的单位和个人，以吸收存款的名义，向社会开展存款业务。因此，不具有吸收公众存款资格的单位或个人从事的、符合非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法（以下简称取缔办法）第四条规定的行为，都是非法吸收公众存款。变相吸收公众存款表现为行为人不是以吸收存款的名义，而是其他形式筹集公众资金，从而达到吸收公众存款的目的。银行业金融机构为争揽客户采取提高利率或变相提高率的方式吸收工作存款的不属取缔办法的调整范围，应当按照有关利率管理的法律加以规范，金融违法行为处罚办法对此作了规定。
        2．非法集资是指未经依法批准，以任何名义向社会不特定对象进行集资，即单位或者个人未依法定程序，以发行股票、债权、彩票、投资基金证券或者其他债权凭证的方式向社会公众筹集资金，并承诺在一定期限内以货币、实物及其他利益等方式向出资人还本付息给予回报的行为。非法集资有如下特征：一是未经有关主管部门批准。包括未按法律、行政法规或者政策性规定由有关部门批准集资，没有批准权限的部门批准集资，有审批权限的部门超越权限批准集资等情形；二是承诺在一定期限内还本付息。还本付息的形式以货币形式为主，也有实物形式或其他形式；三是向社会不特定对象筹集资金。不特定对象是指社会公众，而不是特定的少数人；四是往往以合法形式掩盖非法集资的目的。如以投资入股等形式掩盖非法集资的实质。非法集资的形式多样，而且还在不断花样翻新。
        3．非法发放贷款、办理结算票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖。银行业金融机构依法发放贷款、非金融企业通过银行业金融机构委托贷款是合法的放贷活动。民间借贷是一般民事活动，不属于金融业务，除此之外发放贷款的行为都是非法金融业务活动。结算业务是重要的银行业金融业务之一，通常由有关银行业金融机构办理但经国务院银行业监督管理机构批准，在有些行业内部成立结算中心可以办理结算业务，但只限于为行业内部的机构之间办理结算。超出行业范围办理结算的可认定为非法金融业务活动。故非法办理结算业务是指非金融机构向社会办理结算业务。非法银行业金融业务活动会随着实践的发展而出现新的形态。
        对银行业金融机构超出银行业监督管理机构批准的业务范围从事的银行业金融业务活动的处理，法律、行政法规和有关金融主管部门已有明确规定，不属于本条规定调整的范围。
        4．银行业监督管理机构认定的其他非法银行业金融业务活动。
        未经批准设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构的业务活动的，有关主管部门有权依照有关法律、法规的规定处理，比如，根据非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法的规定，对非法银行业金融机构和非法银行业金融业务活动，工商行政机关不予办理登记。对非法银行业金融机构和非法银行业金融业务活动，银行业金融机构不予开立账户、办理结算和提供贷款。非法银行业金融机构和非法银行业金融业务活动由国务院银行业监督管理机构予以取缔，取缔非法银行业金融机构和非法银行业金融业务活动时，任何单位和个人不得干涉，不得拒绝、阻挠。非法银行业金融机构的设立地或者非法银行业金融业务活动发生地的人民政府，负责组织、协调、监督和取缔有关工作。因参与非法银行业金融业务活动受到的损失，由参与者自行承担。
        取缔办法还规定，因非法银行业金融业务活动形成的债权债务，由从事非法金融业务活动的机构负责清理清退。非法金融机构一经银行业金融机构主管部门宣布取缔，有批准部门、主管单位或者组建单位的，由批准部门、主管单位或者组建单位组织清理清退债权债务；没有批准部门、主管单位或者组建单位的，由所在地的地方人民政府负责组织清理清退债权债务。因参与非法银行业金融业务活动受到的损失，由参与者自行承担。非法银行业金融业务活动形成的债务和风险，不得转嫁给未参与非法银行业金融业务活动的国有银行和其他银行业金融机构以及其他任何单位。债权债务清理清退后，有剩余非法财物的，予以没收，就地上缴中央国库。因清理清退发生纠纷，由当事人协商解决；协商不成的，通过司法程序解决。
        根据银行业监督管理法第四十三条规定：“擅自设立银行业金融机构或非法从事银行业金融机构的业务活动的，由国务院银行业监督管理机构予以取缔；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由国务院银行业监督管理机构没收违法所得，违法所得五十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五十万元的，处五十万元以上二百万元以下罚款。”
        根据刑法的有关规定，未经国家有关主管部门批准，擅自设立商业银行……或者其他金融机构的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处2万元以上20万元以下罚金；情节严重的，处3年以上10年以下有期徒刑，并处5万元以上50万元以下罚金。单位犯罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处2万元以上20万元以下罚金；情节严重的，处3年以上10年以下有期徒刑，并处5万元以上50万元以下罚金。
        第二十条    国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构的董事和高级管理人员实行任职资格管理。具体办法由国务院银行业监督管理机构制定。
        [释义]    本条是关于银行业金融机构董事和高级管理人员实行任职资格管理的规定和关于授权中国银监会制定相关办法的规定。
        发照审批过程的重要内容之一是对推举的管理人员（包括董事会成员）的能力、品行和资历进行审查。准入部门应当掌握推举的每一位董事和高级管理人员的必要信息，从而审查每一位人员及其人员整体构成的银行经验、其他业务经验和个人品行及有关专业经验。对管理人员的审查应涉及有关背景情况的审查，确定以前的行为是否会暴露出其在业务能力、判断能力及品行方面存在问题。其中，关键是银行推举的大部分高层管理人员都有良好的银行工作经验和经历。
        商业银行法第十二条规定，设立商业银行，应当有具备任职专业知识和业务工作经验的董事、高级管理人员；第十五条规定，银行申请人应当提交拟任职的董事、高级管理人员的资格证明，第二十七条还列出了不得担任商业银行董事、高级管理人员的4种情形。金融机构高级管理人员任职资格管理办法第二章对商业银行高级管理人员的任职资格做了具体规定，包括：拟任人熟悉并遵守有关经济、金融法律法规，具有与担任职务相适应的专业知识和工作经验，具备与担任职务相称的组织管理能力和业务能力，具有公正、诚实、廉洁的品质，工作作风正派。该办法还分别规定了对各级高级管理人员学历、金融从业年限和经济从业年限的最低要求。外资金融机构管理条例实施细则第四章“任职资格管理”，对外资金融机构高级管理人员任职资格条件、审查和管理要求做出了规定。
        实际的任职资格审查中，按照所任职务的重要程度，审核方式分为核准制和备案制两种。其中，属核准制的由监管主管领导负责签发正式核准文件；属备案制的由主办部门以《备案回复通知书》回复报文机构。在审核范围方面，任职资格的审核范围，包括所有被监管机构的董事层、经理层和其他风险控制起决定作用的人员，以及各级分支机构的负责人。近年来，审核范围发生了一些变化，一是随着行政审批制度改革的深入，国务院已先后两次发出通知，缩小了任职资格审核的范围和层次。二是随着商业银行公司治理的完善，独立董事、董事会秘书、外部监事等也纳入了任职资格的审核范围，比照备案制的审核方式进行管理。
        对董事进行资格审查是国际通行做法。《有效银行监管的核心原则》原则3指出：发照程序至少应包括审查银行组织的所有权结构、董事和高级管理层等。世界上大多数市场经济国家和地区都在立法中也将董事和高级管理层这两类人员区别表述。在公司治理结构中，董事与担任高级管理职务人员的地位、职责、作用和要求有较大的区别，董事是代表所有者的利益，高级管理人员则是作为受托人行使对机构的经营权。因此，本法借鉴国际通行做法，在高级管理人员之外，将董事单列出来，明确其需要对其进行资格审查。
        第二十一条    银行业金融机构的审慎经营规则，由法律、行政法规规定，也可以由国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规的规定制定。
        前款规定的审慎经营规则，包括风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等内容。
        银行业金融机构应当严格遵守审慎经营规则。
        [释义]    本条是关于审慎经营规则的制定以及银行业金融机构应当遵守审慎经营规则的规定。
        一、审慎经营规则的内容
        银行业金融机构的审慎经营规则包括，但不限于：
        （一）风险管理
        风险管理是指银行业金融机构识别、计量、监测和控制所承担的信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险、法律风险和声誉风险等各类风险的全过程。银行业金融机构的风险管理体系应当包括以下四个基本要素：1．董事会和高级管理层的有效监控；2．完善的风险管理政策和程序；3.有效的风险识别、计量、监测和控制程序；4．完善的内部控制和独立的外部审计。
        （二）内部控制
        内部控制是银行业金融机构为实现经营目标，通过制定和实施一系列的制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。内部控制通常包含以下五个要素：1．内部控制环境；2．风险识别与评估；3．内部控制措施；4．信息交流与反馈；5．监督评价与纠正。
        （三）资本充足率
        资本充足率是指银行业金融机构持有的、符合监管机构规定的资本与风险加权资产之间的比率，用以衡量其资本充足程度。资本作为一种风险缓冲剂，具有承担风险、吸收损失、保护银行业金融机构抵御意外冲击的作用，是保障银行业金融机构安全的最后一道防线。资本充足程度直接决定银行业金融机构最终清偿能力和抵御各类风险的能力。
        （四）资产质量
        银行业金融机构应当根据审慎经营和风险管理的要求，建立完善的资产分类政策和程序，对贷款和其他表内外资产定期进行查审，并进行分类，以揭示资产的实际价值和风险程度，真实、全面、动态地反映资产质量。银行业金融机构应当对有问题资产进行严密监控，加大回收力度，减少资产损失。
        （五）损失准备金
        银行业金融机构应当根据审慎会计原则，合理估计资产损失，对可能发生的各项资产损失及时计提足额的损失准备，以提高抵御风险的能力，真实核算经营损益，保持稳健经营和持续发展。
        （六）风险集中
        银行业金融机构若资产分散程度不足，可能会面临较大的潜在风险，甚至产生巨额损失。因此，银行业金融机构应当限制对单一交易对手或一组关联交易对手的风险暴露，并控制对某一行业或地域的风险暴露。银行监管机构则应当对银行业金融机构管理风险集中的情况进行监督管理，并制定审慎监管限额，特别是对单一交易对手或一组关联交易对手风险暴露的审慎限额，促使其在经营过程中适当地分散风险，防止因风险过度集中而遭受损失。
        （七）关联交易
        银行业金融机构的关联交易是指银行业金融机构与其关联方之间发生的转移资源或义务的事项，包括授信、租赁、资产转移、提供劳务、研究与开发项目技术和产品的转移等。其中，关联授信包括银行业金融机构向关联方提供的贷款、贷款承诺、承兑、贴现、贸易融资、信用证、保函、透支、同业拆借、担保等。银行业金融机构应当制定关联交易管理制度，对关联交易的进行内部授权管理，确保关联交易按照商业原则、以不优于对非关联方同类交易的条件进行，并将关联交易限制在监管机构和自身规定的审慎限额内。
        （八）资产流动性
        流动性是指银行业金融机构为资产的增长筹集资金和履行合同承诺、支付到期债务的能力。银行业金融机构应当持续、有效地管理资产、负债和表外业务，具备多样化的融资渠道和充足的流动性资产，以有效地监测和控制流动性风险，保持充足的流动性。流动性管理的关键因素是具备良好的管理信息系统、集中的流动性控制、对不同情况下净融资需求的分析、多样性的融资渠道和应急方案。
        在美国于20世纪30年代爆发金融危机之后，以美国为代表的西方国家放弃了自由银行制度，对银行业实施严格的监督管理，在利率水平、业务范围和经营地域等方面对银行机构施加了种种限制，这些限制性措施就不属于审慎经营规定。20世纪7O-80年代，国际金融业出现金融自由化的发展趋势，国际监管领域也经历了一个大规模放松管制的过程，金融监管的重心从安全优先向效率优先倾斜。进入20世纪90年代，一系列区域性金融危机的相继爆发，又推动金融监管理论逐步转向如何协调和平衡安全与效率的关系。在银行监管领域，审慎经营规则逐步取代了对银行机构的种种限制性规定。审慎经营规则是在业务经营方面关于银行如何审慎经营，有效控制风险的规定和指引，它并不直接限制银行业金融机构的具体经营行为，而是要求和指导其有效地识别、计量、监测和控制经营过程中所承担的信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险、法律风险和声誉风险等各类风险，从而在合理的风险水平之下稳健经营。
        银行业金融机构的审慎经营规则，可以由法律、行政法规规定，也可以由银行监管机构根据法律、行政法规的有关规定制定。由于审慎经营规则具有很强的专业性和技术性，并可能随着银行业实践和金融创新的发展而随时需要进行修改和完善；而且，有些审慎经营规则并不具有强制性，只是为银行业金融机构的审慎经营提出指导性意见。因此，银行的审慎经营规则通常只是由法律、行政法规做出某些原则性规定，然后由监管机构颁布的规则来提出具体的要求、标准和指导，这已成为各国银行监管机构的普遍做法，在我国银行监管机构的监管实践中也已运用多年。由于审慎经营规则主要是由监管机构制定的规章、规则来规定，因此，本条也是本法第十五条规定部分内容的细化。
        二、必要性
        银行业金融机构属于经营特殊商品的高风险企业，其经营过程必然包含内在的风险，这些风险不能根除，只能加以管理和控制。所以，银行业金融机构应该审慎经营，使所从事业务的性质、规模及所承担的风险水平与其风险管理能力相匹配，从而将业务活动所涉及的风险控制在可以承受的范围内。而银行监管机构对银行业金融机构实施监督管理，就需要基于促使银行审慎经营、控制风险的目的，制定和实施一系列的审慎经营规则。制定审慎经营规则，并据此对银行业金融机构进行持续性监管，体现了监管机构的监管方式从合规性监管向风险监管的转变。在本法中具体提出此项要求，也是针对我国银行监管长期存在的只注重对银行的具体经营行为实施行政管制这一问题，促使我国的银行业监管逐步与国际最佳做法接轨，实现从合规性监管向风险监管的转移。
        三、国际经验
        近几年来，国际银行监管领域呈现出从合规性监管向风险监管转变的发展趋势，监管当局关注的重点从银行是否合规经营逐步转向是否建立了良好的法人治理、完善的风险管理体系和内部控制，及时、准确地识别、计量、监测和控制所面临的各类风险。为此，各国监管当局都制定和实施了一系列的审慎经营规则。
        巴塞尔委员会《有效银行监管的核心原则》第四部分“持续性银行监管的安排”指出“银行业务的本质决定了它将面临各种类型的风险。银行监管者需要了解这些风险并确保银行能妥善地计量和管理风险……”。这一部分的“审慎法规与要求的制定和实施”要求“监管程序的一个重要部分是监管者有权制定和利用审慎法规的要求来控制风险，其中包括资本充足率、贷款损失准备金、资产集中、流动性、风险管理和内部控制等方面……”。这一部分同时还列出了以下原则：原则6规定：“监管者要规定能适用于所有银行的适当的最低资本充足率的审慎要求……”；原则8规定：“银行监管者应确保银行建立评估银行资产质量和贷款损失储备及贷款损失准备充足性的政策、做法和程序。”原则9规定：“银行监管者应确保银行的管理信息系统能使管理者有能力识别资产的风险集中程度；银行监管者必须制定审慎限额，以限制银行对单一借款人或相关借款人群体的风险暴露。”原则10规定：“为防止关联贷款带来的问题，银行监管者应确保银行仅在商业基础上向相关企业和个人提供贷款，并且发放的这部分信贷必须得到有效的监测，必须采取合适的步骤控制和化解这种风险。”原则13规定“银行监管者应确保银行建立全面的风险管理程序（包括董事和国家管理层的适当监督），以识别、计量、监测和控制各项重大风险，并在适当时为此设立资本金……（ii）流动性管理。流动性管理的目的是确保银行有能力充分满足其合同承诺……”；原则14规定“银行监管者必须确定银行是否具备与其业务性质及规模相适应的完善的内部控制制度……”。
        巴塞尔银行监管委员会和各国／地区监管当局在监管实践中也颁布和实施了以上审慎监管规定，并构成其监管法规体系的主要组成部分。下面以巴塞尔委员会和香港金融管理局颁布的审慎监管规定为例进行具体说明：
        （一）风险管理。如巴塞尔委员会1980年的《银行外汇头寸的监管》、1986年的《银行表外业务风险管理》、1994年的《衍生产品风险管理指引》、2000年的《信用风险管理原则》和2001年的《利率风险管理与监管原则》等。香港金管局也制定和发布了《买卖衍生工具及其他工具的管理》、《信贷风险管理的一般原则》、《利率风险管理》、《以风险为本的监管制度》等，正在制定《市场风险管理》和《外汇风险管理》等。
        （二）内部控制。如巴塞尔委员会1998年的《银行机构的内部控制制度框架》、香港金管局发布的关于内部控制的五个指引等。
        （三）资本充足率。如巴塞尔委员会著名的1988年《巴塞尔协议》、1994年《资本协议市场风险补充规定》和正在制定过程中的《新巴塞尔资本协议》。世界上大多数国家／地区的监管当局都以此为依据，对银行业金融机构实施了资本充足率要求。
        （四）资产质量和损失准备金。如巴塞尔委员会1999年的《贷款会计与披露的稳健做法》、香港金管局的《贷款分类及拨备》。
        （五）风险集中。如巴塞尔委员会1991年的《大额信用风险的计量与管理》、香港金管局的《大额风险承担及风险集中》。
        （六）关联交易。如香港金管局的《关联贷款指引》。
        （七）资产流动性。如巴塞尔委员会2000年的《银行机构流动性风险管理的稳健做法》，香港金管局的《流动性风险管理》。
        四、国内实践
        在我国的银行监管实践中，特别是近几年在从合规性监管向风险监管转变的过程中，银行业监管机构也制定了与上述内容有关的一些规章和规则。如中国人民银行曾经颁布了《银行表外业务风险管理》、《商业银行内部控制指引》、《贷款风险分类指导原则》、《银行贷款损失准备计提指引》。中国银监会日前颁布了《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》（针对风险集中），目前正在制定《商业银行信用风险管理指引》、《商业银行市场风险管理指引》、《商业银行资本充足率管理办法》和《商业银行关联交易管理办法》等。在今后较长时期内，本条所列出的审慎经营规则都将是我国银行业监督管理需要加强和完善的重点领域。
        第二十二条    国务院银行业监督管理机构应当在规定的期限，对下列申请事项作出批准或者不批准的书面决定；决定不批准的，应当说明理由：
        （一）银行业金融机构的设立，自收到申请文件之日起六个月内；
        （二）银行业金融机构的变更、终止，以及业务范围和增加业务范围内的品种，自收到申请书之日起三个月内；
        （三）审查董事和高级管理人员任职资格，自收到申请文件之日起三十日内。
        [释义]    本条是关于银行业机构设立、变更或者终止以及高管人员任职资格的审批期限等做出的规定。
        该条款主要是对监管者行为的约束，从准入审批期限和依据等方面规范推入审批行为，以体现银行监管“依法、公开、公正和效率”的原则。其中，对机构设立审批、新业务品种审批和高管人员资格审查分别做出了不同规定。这主要是考虑到机构设立、业务审批和高管人员问题在复杂程度等方面有不同特点。
        需要注意的是，该条款规定与其他相关法规的衔接问题。如，按照外资金融机构管理条例实施细则第十九条规定：“自收到设立外资金融机构完整的申请资料之日起六个月内，银行业监督管理机构应当作出受理或者不受理的决定，并书面通知申请人”。按照第六十三条的规定：高级管理人员任职资格需报中国银监会核准的，中国银监会应在收到完整申请资料之日起九十日内作出是否同意的批复。高级管理人员任职资格需报中国银监会省一级机构核准的，应在收到完整申请资料之日起四十五日内作出是否同意的批复。其中，关于高级管理人员任职资格审查的期限规定与本条款规定不同。但是，银行业监督管理法第四十九条规定：“对在中华人民共和国境内设立的外资银行业金融机构、中外合资银行业金融机构、外国银行业金融机构的分支机构的监督管理，法律、行政法规另有规定的，依照其规定”。因此，有关期限仍然依照外资金融机构管理条例实施细则的相关规定。又如，行政许可法第二十六条规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定”。由于有“法律、法规另有规定的，依照其规定”的规定，因此，监管部门的准入审批限期不受行政许可法第二十六条“二十日内作出行政许可决定”的限制，而以本条款的规定为准。
        第二十三条    银行业监督管理机构应当对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监管，建立银行业金融机构监督管理信息系统，分析、评价银行业金融机构风险。
        [释义]    本条是有关国务院银行业监督管理机构的非现场监管职责的规定。
        该条在规定国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构及其业务活动进行非现场监管的同时，还要求其建立银行业金融机构的监督管理信息系统，有效监测银行业金融机构的各种风险。
        一、非现场监管的含义
        非现场监管又称“非现场监测”、“非现场监控”，是按照审慎性原则进行银行监管活动的重要方式之一。具体而言，非现场监管是指监管机构通过收集银行业金融机构的经营管理和财务数据，运用一定的技术方法（如各种模型与比例分析等），研究分析银行业金融机构经营的总体状况、风险管理状况、合规情况等，发现其风险管理中存在的问题，对其稳健性经营情况进行评价，为现场检查提供依据。
        巴塞尔银行监管委员会发布的《有效银行监管的核心原则》中原则16要求“银行监管体系必须包括某种形式的现场和非现场监督”；原则18要求“监管者必须具备在单个和并表的基础上收集、审查和分析各家银行的审慎报告和统计报表的手段”。
        非现场检查包括审查和分析各种报告和统计报表。这些资料包括基本财务报表及有关辅助资料，能详细说明银行业金融机构的各种风险和财务状况。其中包括准备金提留及表外业务。监管机构在非现场监管中可通过银行业金融机构提供的报表检查其对资本充足率或风险集中度等审慎监管要求的遵守情况。非现场监管往往能发现银行的潜在问题，特别是现场检查间隔期间发生的问题，从而使监管机构能提出预警，并要求银行在问题恶化之前迅速拿出解决办法。不管是定期进行的还是在问题发生时进行的非现场监管，监管机构所收集的信息，都可用来了解单个银行业机构或银行业体系的发展趋势，并作为与银行业金融机构管理层讨论的基础。非现场监管获得的信息还可作为安排现场检查的重要依据，使现场检查更有针对性，发挥现场检查的最大效力。
        二、非现场监管的主要环节
        非现场风险监管包括以下几个主要环节：一是采集数据。本法第三十三条规定了国务院银行业监督管理机构有权要求银行业金融机构保送资料。银行业金融机构按国务院银行业监督管理机构统一规定的格式和口径报送基础报表和数据（包括资产负债表、利润表和其他财务会计报表、规定格式的统计报表、经营管理资料），形成银行业监管的基本数据库；监管部门从数据库中采集所需要的数据，以进行非现场分析。二是对有关数据进行核对、整理。国务院银行业监督管理机构在收到被监管对象报来的资料后，对其完整性、真实性、准确性进行审查，必要时还可到现场予以核实。国务院银行业监督管理机构的统计部门和监管部门在对银行业金融机构所报送数据口径、连续性和准确性进行初步审查、核实的基础上，按照非现场监管指标及风险分析的要求，进行分类和归并。三是生成风险监管指标值。将基础数据加以分类、归并后，按照事先已经设计出来的软件系统和一套风险监测、控制指标、自动生成资产质量、流动性、资本充足率、盈亏水平和市场风险水平等一系列指标值。根据这些指标值，进行风险监测与分析。四是风险监测分析和质询。对计算处理得出的结果进行分析，非现场风险监测分析的基本方法包括历史比较分析法、水平比较分析法等方法。对被检查单位经营管理上存在和可能发生的问题，提出质询，被检查单位应按规定时间和方式对质询事项作出说明，并提供有关资料。五是风险初步评价与早期预警。监管部门要对历史分析、水平分析的结果、差异，以及导致上述结果与差异的原因进行综合分析，最后得出该金融机构风险水平及发展趋势的初步综合评价，及时向被监管对象发出早期预警信号。并按规定写出非现场监管报告，提出采取的措施、意见和建议，必要时可作出处理决定，监督被监管对象执行。同时应及时将非现场监管结论、处理决定和其他有关分析报告向本级机构负责人和上级机构监管部门报告，对非现场检查中发现的重大问题，要写出专题报告。六是指导现场检查。根据非现场监管发现的主要风险信号和存在的疑问，制定现场检查计划，确定现场检查的对象、时间、范围和重点，并合理分配监管力量，从而提高现场检查的效率和质量。
        三、监督管理信息系统
        监督管理信息系统是利用现代科技手段和信息技术建立起来的，通过电子网络和计算机系统收集、分析有关银行业金融监管经营管理信息的系统。完善的监督管理信息系统可成为非现场监管的重要工具。通过实时提供信息和高速的量化分析，监管信息系统能增加监管信息的准确性，使监管机构能及时发现银行业金融机构的潜在风险，提高监管效率。而在传统的非现场监管方式中，银行业金融机构的有关资料需要通过书面形式层层上报，信息收集和分析往往不能很好地衔接，这样就难以保证监管的及时性和有效性。
        四、非现场监管的内容
        有关非现场监管的内容，各国大都将其分为合规性监管和风险性监管两部分。前者主要是检查商业银行业务经营是否符合法律法规和金融政策的要求，强调更多的是“合规性”，所以商业银行经营中的潜在风险及是否稳健安全不是其考虑的重点。风险性监管则旨在通过检查，观察商业银行的经营管理及其业务活动是否在合理的风险范围之内，在此基础上确认经营风险所在，并督促商业银行制定出控制风险的措施和办法，从而避免商业银行承担过大的风险而导致经营失败，确保金融业的谨慎稳健经营。我国的非现场监管包含合规性监管和风险性监管，其中合规性监管要素包括：信贷规模、限额及资产负债比例的执行情况以及其他合规性内容。风险性监管的要素包括：资本充足性、资产质量、资产流动性、盈利状况、经营管理水平等。
        第二十四条    银行业监督管理机构应当对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行现场检查。
        国务院银行业监督管理机构应当制定现场检查程序，规范现场检查行为。
        [释义]    本条是关于银行业监督管理机构对银行业金融机构现场检查职责的规定。
        本条规定对银行业金融机构进行现场检查的法律主体是银行业监督管理机构，银行业监督管理机构应当在法律、行政法规、规章赋予的职责范围内，履行现场检查职责，独立开展现场检查。国务院银行业监督管理机构要制定现场检查的程序，对现场检查行为进行规范。
        一、现场检查的概念
        现场检查是指银行业监督管理机构的监管工作人员直接深入到银行业金融机构进行业务检查和风险判断分析。现场检查是银行业监督管理机构对银行业金融机构实施监督管理的重要方式，是掌握银行业金融机构风险状况和合现状况的基本手段，本条明确规定银行业监督管理机构对银行业金融机构业务活动及其风险状况进行现场检查的职责，现场检查的范围包括合规经营与风险状况，体现了合规监管与风险监管并重的原则。检查的目的是要通过对银行业金融机构的业务活动、财务活动和管理活动的现场检查和处理，确保银行业金融机构会计报表、统计资料的真实性、保障银行业金融机构审慎经营，提高经营管理水平，保障金融资产的完整，维护金融体系的安全，保护存款人的合法权益。
        二、现场检查的种类
        现场检查按检查的范围和内容划分，可分为全面检查和专项检查。
          全面检查是国务院银行业监督管理机构为全面系统评价被查银行业金融机构的经营管理状况而实施的对该金融机构某一时期内所有业务活动进行实地检查，通过检查对被查银行业金融机构的整体经营状况有了全面地掌握，对被查银行业金融机构做出总体评价，对存在问题提出整改意见，并依法给予处罚。
        全面检查的内容包括：报表和报告的准确性、经营状况、内部控制和风险管理的完善性及有效性、资产质量及损失准备金的充足性、管理能力、会计处理的审慎性、管理信息系统的完善性、合规经营情况、非现场监管和以往现场检查发现的问题及整改情况等等。
        专项检查是指国务院银行业监督管理机构针对被查银行业金融机构可能或者已经出问题的业务到实地进行详细观场检查。专项检查要重点突出，抓住那些对被查银行业金融机构经营管理活动影响较大，涉及面较广的业务或问题来开展检查工作。按被检查业务来分为：内部控制检查、贷款业务检查、存款业务检查、现金检查等。银行业金融机构必须定期或者不定期的接受全面或者专项的现场检查。
        三、现场检查的程序
        现场检查是一种行政行为，必须遵循依法行政的原则，为了规范现场检查行为，本条第二款明确规定国务院银行业监督管理机构应当制定现场检查程序。对各类金融机构实施现场检查的方法和重点有所不同，但检查程序或流程基本相同。现场检查的基本流程如下：
        （一）根据非现场监管与分析，以及其他渠道获得的信息，确定现场检查的具体对象和时间。
        （二）向被检查机构发出检查前问卷，有针对性地提出问题。包括所经营的主要业务，最新开展的业务，自上次现场检查以来发生的重要变化，上次现场检查提出的监管建议是否已经落实，发现的问题是否已经纠正，最近一次的内部审计是什么时间进行的，有什么具体发现，通过自我评估，认为在内部控制方面有哪些薄弱环节等。
        （三）制定现场检查方案。根据上次检查发现的主要问题，在分析返回的检查前问卷并进一步了解被检查机构基本情况的基础上，制定具体的检查方案，明确检查的主要领域及重点，同时确定具体的检查工作时间、检查人员及分工。
        （四）向被检查机构发出现场检查通知。通知检查的时间、内容，应准备提供的有关账册、报表及文件，以及需要谈话的人员等。
        （五）进入现场开始检查。根据制定的检查计划和确定的检查重点，运用现场检查手册等现场检查工具和方法，通过谈话、查阅文件、核查账表和档案等，对被检查机构的资产质量、流动能力、财务状况、管理和内控、合现经营情况等进行检查、分析和评价，最后得出对该机构经营及风险情况的综合评价，形成现场检查结论。
        （六）向被检查机构反馈检查意见，核实检查中所发现的问题和情况。
        （七）完成现场检查报告，向被检查机构反馈监管建议和处理决定。
        （八）综合现场检查、非现场监管情况，为综合评价金融机构的风险、完成综合监管报告提供依据。
        第二十五条    国务院银行业监督管理机构应当对银行业金融机构实行并表监督管理。
        [释义]    本条关于国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构实行并表监管的规定。
        一、并表监管的含义
        一般而言，并表监管是指母国监管当局在合并资产负债表基础上，对银行或银行集团在全球范围内面临的所有风险予以监督控制，而不论其机构注册于何地的一种监管方法。并表监管是20世经60年代，银行业务国际化迅速发展对银行监管提出的要求，源于欧美等金融发达国家银行监管的法律实践。
        并表监管中所说的“母国监管当局”通常是指银行或银行集团的母行或总部所在国的银行监管机构；与之相对应，“东道国监管当局”通常是指银行或银行集团的境外机构所在国的银行监督机构。银行集团既包括银行直接的分支机构和子公司，也包括集团内的非银行机构和金融附属公司。
        并表监管不同于财务会计并表。并表监管既是定性监管，也是定量监管，而财务会计并表只是一个定量的会计处理过程。合并账目有助于并表监管，但并不充分。在业务和风险性质截然不同时，合并账目不一定合适；某些风险，如流动性风险和市场风险，也需要在当地进行管理；而且，若存在对资本自由流动的法律限制，合并账目则可能人为地抵消风险。
        巴塞尔银行监管委员会总结的有效并表监管标准包括以下内容：
        1．监管当局应当了解银行集团的整体结构和主要业务，包括由其他机构直接监管的业务；
        2．监管当局确保银行集团总部全面监测、有效控制其境内外分支机构和附属机构的各项业务，监督整个集团内部的风险管理和内部控制情况，定期获取并核实所有境内外业务的信息；
        3．监管当局有权全面审查银行从事的各项银行和非银行业务，无论是银行直接从事的业务（包括海外机构的业务），还是通过附属机构间接从事的业务；
        4．监管当局的监管框架能够评估一家用银行或银行集团从事的非银行业务给这家银行或银行集团带来的风险；
        5．监管当局有权要求银行集团在并表基础上达到审慎监管标准，包括资本充足率、风险集中等标准，并确定哪些标准适用于单个银行，哪些适用于并表的银行，哪些对两者均适用；
        6．监管当局能够收集各个银行集团的并表财务信息；
        7．监管当局有权对银行集团的境外机构进行现场检查；
        8．监管当局有权要求银行集团的母公司和附属机构采取纠正措施，必要时限制银行集团整体的业务范围和开展这些业务的海外场所等等。
        二、并表监管的要求与目的
        巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管的核心原则》原则20明确提出：“银行监管的一个关键要素是监管者要有能力对银行组织进行并表监管。”同时，核心原则的其他四条原则也都不同程度地涉及了并表监管，原则18规定：“监管者必须具备在单个和并表的基础上收集、审查和分析各家银行的审计报告和统计报表的手段。”原则23规定：“银行监管者必须对其活跃的国际银行组织实施全球性并表监管，对这些银行组织在世界各地的所有业务进行充分的监测并要求其遵守审慎经营的各项原则，特别是其国外分行、合资机构和附属机构的各项业务。”原则24规定：“并表监管的一项关键因素是与各有关监管者特别是东道国监管当局建立联系，交换信息。”原则25规定：“银行监管者……从并表监管的目的出发，有权分享其母国监管当局所需的信息。”另外，巴塞尔银行监管委员会的具体指导性文件还有1979年3月的《对银行国际业务的并表监管》和1996年10月的《跨境银行监管》等。香港金管局也发布了《对金融集团的并表监管》。目前，在银行监管比较完善的国家和地区，并表监管的理念已经渗透到监管当局的所有相关监管法规中，并表监管的做法也已广泛运用于监管当局的现场和非现场监管过程。
        随着混业经营和银行业国际化、金融市场全球化、一体化的发展，银行机构为扩展利润空间，增强竞争能力，纷纷在境内外广泛设立分支机构和附属机构，在法律允许的范围内从事银行、非银行甚至非金融业务。近几年来，在国内外均出现了许多大规模的银行集团。但银行集团的一家附属机构限于困境，就可能影响公众对整个银行集团的信心。实行并表监管，有助于促进整个银行集团的稳健经营，保持公众对整个银行集团的信心。
        具体来说，并表监管有以下三个目的：1．无论银行在何处经营，都能受到有效监管；2．防止资本的双重杠杆作用（double-leveraging  ofcapital）；3确保银行集团不论在何处注册，其经营风险都能在全球基础上进行评估和控制。
        目前，我国对银行业金融机构的并表监管，尚停留在完善财务会计并表的层次上，监管当局的监管能力和监管实践与并表监管的国际最佳做法相比还有很大的距离。银行业监督管理法对并表监管作出规定是提升我国银行监管水平的一项重要内容。
        第二十六条    国务院银行业监督管理机构对中国人民银行提出的检查银行业金融机构的建议，应当自收到建议之日起三十日内予以回复。
        [释义]    本条是关于国务院银行业监督管理机构与中国人民银行配合的规定。
        一、国务院银行业监督管理机构与中国人民银行建立协调合作机制必要性的理论分析
        国务院银行业监督管理机构应当与中国人民银行建立协调合作机制，就维护金融稳定定期进行协商，交流和沟通有关信息，目的是在货币政策和银行监管之间进行协调，避免监管真空和重复监管，降低监管成本，提高监管效率，从而维护整个金融体系的稳定、效率和竞争力。这一协调机制的设计应当遵循责任明确、避免重复、节约监管成本、减轻被监管机构负担、提高监管效率的原则。
        我国目前实行分业经营、分业监管的金融监管模式，而且银行监管从中央银行分离出来，单独设立银行业监督管理机构。中国人民银行作为中央银行，负责金融宏观调控，制定和实施货币政策；银行业监督管理机构则对银行业金融机构及其业务实施监督管理，二者既有明确分工，又相互联系，相互补充，应当进行密切的合作。
        二、国务院银行业监督管理机构与中国人民银行协调合作机制的制度设计
        一是建立信息共享机制。为确保各方都能充分获取履行职责所需的数据和信息，同时又避免向同一机构重复收取数据，增加金融机构的负担，参与协调机制的各方应达成协议，根据职责分工，明确何种信息由谁收取，同时建立高效的信息交流和共享机制，使各方的数据需求都能以低成本的方式实现。
        二是在检查方面进行合作。因为中国人民银行负责金融宏观调控，而银监会则负责对银行业金融机构进行现场检查和非现场监管，进行检查主要由银行业监督管理机构实施；同时中国人民银行负责监测金融业，对商业银行发放再贷款，当中国人民银行发现银行业金融机构具有高风险，可能引发系统性风险时，则可以向银行业监督管理机构提出建议，由银行业监督管理机构进行检查。
        三、将协作机制规范化、制度化，保持中国人民银行法和银行业监督管理法的协调一致
        具体而言，中国人民银行在实施货币政策和维护金融稳定过程中，发现银行业金融机构具有重大风险，则可以提出对其进行检查的建议，为了使协调机制制度化、有效化，中国人民银行法第三十三条和银行业监督管理法第二十六条均明确规定银行业监督管理机构对中国人民银行提出的要求检查银行业金融机构的建议，应当自收到建议之日起三十日内予以回复。
        第二十七条    国务院银行业监督管理机构应当建立银行业金融机构监督管理评级体系和风险预警机制，根据银行业金融机构的评级情况和风险状况，确定对其现场检查的频率、范围和需要采取的其他措施。
        [释义]    本条规定了国务院银行业监督管理机构建立银行业金融机构监管评级体系和风险预警机制，并据此配置监管资源和采取监督管理行动的义务。
        建立银行业金融机构的监督管理评级体系和风险预警机制是银行业监督管理机构对其实施督管理的重要基础建设。银行业金融机构的评级体系是监管当局配置监管资源的依据，监管当局依据监管评级的结果，增加对高风险机构的监督管理措施的强度，对持续稳健经营的机构则采取常规的监管措施，对问题严重的机构采取特殊的监管措施，以此来合理地分配监管资源，提高监管资源的使用效率和监管的有效性。银行业金融机构的风险预警机制是防范和化解风险的有效手段。只有对银行业金融机构的风险进行早期预警，银行业监督管理机构才能及时采取预防措施，将风险控制在可以接受的水平之内，防止风险进一步发展和蔓延。若不及时采取措施，银行业金融机构的风险状况会进一步恶化，以至不得不对其实施市场退出，增加最终的处置成本，问题严重的还会使单个银行业金融机构的风险发展成整个银行业的系统性风险，对整个经济和社会的正常运行造成严重危害。
        一、银行业金融机构监督管理评级体系
        银行业金融机构监督管理评级是指银行业监督管理机构根据非现场监管、现场检查和其他渠道获得的银行业金融机构的信息，对该机构的资本充足水平、资产质量、经营管理状况、盈利能力、流动性及市场风险敏感性等方面进行客观定量分析及主规定性判断，在此基础上对该机构的经营管理和风险状况进行全面评估，确定该机构监督管理评级的方法和过程。评级结果用不同的等级表示，如有的监管当局采用1-5个等级，依次表示该机构的经营状况。第1等级为最高等级，表示该机构的经营状况非常好，大大高于平均水平；第5等级为最低等级，表示该机构的经营状况非常不好，需要监管机构特别关注，并立即采取有效的挽救措施，否则可能会在近期倒闭。
        建立银行业金融机构监督管理评级体系的目的和作用是客观、全面、科学地评价银行业金融机构的经营状况，并以此为依据明确监管重点和配置监管资源，采取相应的监督管理措施，如确定现场检查的频率和范围、需报送数据和信息的频率和内容、以及是否需要采取强制纠正措施、救助措施或实施市场退出。提高监督管理的效率。银行业监督管理机构的资源也就是说人力、物力、财力是有限的，必须根据对银行业金融机构监督管理的评级结果，把监督管理资源重点配置到经营状况不好的银行业金融机构上，尽量避免银行业金融机构发生倒闭，影响银行体系的安全稳定。如，对监督管理评级低的银行业金融机构，要配置更多的现场检查人员，增加现场检查的次数，扩大现场检查内容的范围，以便及时发现和确认存在的问题，相应采取限制业务范围、资产增长、分配红利及强化内部控制和风险管理等一系列措施控制风险。对问题特别严重的银行业金融机构还要采取补充资本、更换高级管理人员等措施、帮助其解决问题，走出困境，恢复正常经营状况。
        二、银行业金融机构监督管理风险预警机制
        风险预警机制是指银行业监督管理机构根据非现场监管、现场检查和其他渠道获得的银行业金融机构的信息以及宏观经济、微观经济、金融体系等方面的状况和发展趋势，通过一定的技术手段，采用时间序列分析、同级组水平比较分析、模型分析和专家判断等方法对单个银行业金融机构及全部银行业金融机构的整体风险状况进行动态监测和早期预警。建立风险预警机制的目的和作用是对单个银行业金融机构及全部银行业金融机构的整体运行状况进行动态监测和跟踪，早期预警其风险的性质、特征、严重程度和发展趋势，以便于银行业监督管理机构提前采取监督管理措施，防范和化解风险。
        三、国际经验
        国际上银行监管当局大多根据本国银行体系的具体情况，建立了监督管理评级体系和风险预警机制。如美国和香港采用的是按风险状况评估的内部统一评级体系--骆驼综合评级体系（CAM－ELS），即对银行的资本充足率、资产质量、管理水平、盈利能力、流动性和市场风险敏感性进行综合评价，并根据银行机构的风险管理状况进行上下调整，最后形成5个评价等级，对不同等级的银行采取不同的监管措施。美国监管当局还对外国银行分行采用ROCA评级体系，即对其风险管理、操作控制、合法经营和资产质量四个方面进行评价，最后也形成5个评价等级。另外，美国还对外国银行母行的支持度进行评级，即SOSA评级（Strength  of  Support  Assessment），评价外国银行在美机构陷于困境时母行对该机构的支持能力。SOSA评级形成3个评价等级。英国的金融服务局根据其法定监管目标，在金融机构的业务风险和风险管理能力方面确定了40个风险要素，评价金融机构对监管目标造成不利影响的风险程度，根据风险评价情况确定监管强度、监管工具的运用和如何配置监管资源，并提出风险缓解方案。英国金融服务局认为这一评价体系是其高效、节约使用监管资源得监管原则的具体体现。巴塞尔委员会《有效银行监管的核心原则》第I节“简介”中也指出：“审查各家银行的风险水平，并依此来分配监管资源是有效银行监管的内容之一。”
        第二十八条    国务院银行业监督管理机构应当建立银行业突发事件的发现、报告岗位责任制度。
        银行业监督管理机构发现可能引发系统性银行业风险、严重影响社会稳定的突发事件的，应当立即向国务院银行业监督管理机构负责人报告；国务院银行业监督管理机构负责人认为需要向国务院报告的，应当立即向国务院报告，并告知中国人民银行、国务院财政部门等有关部门。
        [释义]    本条是关于国务院银行业监督管理机构建立银行业突发事件的发现、报告制度的规定。
        一、制定本条的目的和必要性
        随着金融活动全球化、金融市场一体化和金融业务信息化的不断发展，银行业风险对社会经济的影响程度在不断加重，银行风险的传播速度在加快，相应地，监管机构应对和处置银行业风险的时间和空间余地都在缩小。尤其是在面临银行业的突发风险事件时，监管机构和其他相关政府部门只有“未雨绸缪”，才可能有序、有效地处置银行风险。
        银行业金融机构的主要业务都存在风险，且银行业风险存在一定的不确定性，而突发事件的风险不确定性更大、影响面更广、破坏力更强。银行业突发事件可由多种原因引起，如宏观经济形势、政治局势、国际收支变动、银行业金融机构的技术故障、流动资金短缺，甚至自然灾害等都可能导致银行业发生突发事件。不管是由何种原因引起，银行业突发事件的恶性发展，最终都表现为银行业金融机构的支付危机，即无法清偿到期债务，或不能满足存款人的提款要求并进而导致银行挤提甚至破产，甚至导致系统性的金融、经济危机。对突发事件进行制度化管理的必要性是由其不确定性和复杂性决定的，而转化为金融危机的可能性正是法律对银行业突发事件加以关注的原因。
        银行业突发事件不同于社会突发事件，但又与社会突发事件存在密切联系，两者相互影响，在一定条件下还会相互转化。例如，大型传染病、战争、核袭击和严重自然灾害等都会考验银行业的运行和支付能力，如果处理不当，很可能导致银行业的重大突发风险；而银行业的支付危机，也可能引发系统性金融危机，并进而带来社会政治危机，导致经济发展的停滞或严重倒退。
        尽管银行业监督管理机构可通过风险预警机制对重大金融风险进行预警，但突发事件的发生是不可避免的。突发事件的应对制度实际上是一种紧急补救制度。
        二、突发事件的发现和报告
        在银行业监督管理机构应对银行业突发事件的制度体系中，及时发现风险，建立顺畅有序的报告制度，是应对和处置突发风险的前提。
        银行业监督管理机构要有效地应对银行业突发风险，首先要在内部建立起银行业突发事件的发现制度，从制度上保证银行业突发事件的及时识别和确定。既要防止对银行业突发性事件反应迟钝，使突发性事件得不到及时处理，造成损失或使损失扩大，也要避免将突发事件的风险夸大化，使监管机构和有关部门反应过度，造成社会资源的不必要浪费。这是建立银行业突发风险发现制度的基本要求。根据本条法律规定，国务院银行业监督管理机构应当在定岗定责时设立银行业突发事件发现、报告岗位，指定专人发现、报告突发事件，并对突发事件的性质、严重程度等作出初步判断。
        我国疆域辽阔，国务院银行业监督管理机构管辖范围大、层次多，这很可能影响银行业重大突发事件报告的传递。而对重大风险事件的处置决策需要由国务院作出，如果报告不及时，很可能贻误时机，导致风险扩散，造成严重后果。为了明确责任，便利信息的快速传递，法律明确了银行业监督管理机构负责人接受和传递突发事件信息的责任，规定了向银行业监督管理机构负责人报告的制度和银行业监督管理机构负责人向国务院报告的制度。在日常监管工作中发现突发事件后，监督管理工作人员应当对其作初步分析和判断，认为可能由此引发系统性银行业风险、严重影响社会稳定的，有义务及时、准确地向本级银行业监督管理机构负责人报告情况。接到报告的银行业监督管理机构负责人经过分析和判断，认为需要向上级报告的，应当逐级上报银行业监督管理机构负责人。在特殊情况下，也可直接向国务院银行业监督管理机构负责人报告。国务院银行业监督管理机构负责人认为突发事件确实可能影响银行业体系稳定、需要由国务院作出处置决定的，应当及时向国务院报告。
        三、突发事件的告知
        需要向国务院报告的银行业突发事件，一般都是对银行业体系或整个金融体系有重大影响的事件，不加处置极有可能引发局部性或全局性的危机，需要及时进行处置。银行业危机的处置涉及到中央银行再贷款的流动性支持和财政资金的援助，因此国务院银行业监督管理机构应当在向国务院报告的同时，将突发事件情况和向国务院报告的情况及时告知中国人民银行、财政部，以及地方政府等相关部门。
        及时、真实、准确地报告银行业突发事件的情况，是科学决策的基础，是采取有效措施，降低突发事件损害程度的基本保障。因此，本条明确规定了国务院银行业监督管理机构面对银行业突发事件时的内部报告要求、向国务院上报的要求和与其他有关部门通报有关情况的要求。
        第二十九条    国务院银行业监督管理机构应当会同中国人民银行、国务院财政部门等有关部门建立银行业突发事件处置制度，制定银行业突发事件处置预案，明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序，及时、有效地处置银行业突发事件。
        [释义]    本条是关于国务院银行业监督管理机构建立银行业突发事件处置制度的规定。
        一、银行业突发事件处置的重要意义
        建立突发事件的发现和报告制度，最终都是为处置突发事件服务的。有效的突发事件处置制度能防止事件进一步扩大，防止突发事件转化为严重金融风险，确保对失去经营能力的银行业金融机构采取措施，防止其倒闭引发系统性金融风险。金融监管当局必须时刻准备对银行业金融机构进行紧急干预，防止突发性事件对整个金融体系的冲击。因此，突发事件处置制度至关重要。
        在银行业突发事件处置制度中，处置预案至关重要。只有通过制定严密的处置预案，明确负责处置突发事件的相关机构和人员及其职责、应当采取的不同处置措施，以及处置突发事件的程序，才能在突发事件发生时临阵不乱，快速、有序地进行处置。一般来说，处置措施有关闭、撤销、接管、重组和破产等。实践表明，对于倒闭的银行业金融机构的处理应慎重，尽量不采取清算手段，以减少金融机构倒闭对社会的震荡。
        将制定处置预案明确规定为银行业监督管理机构的法定义务，为没有规律的突发事件处置进行法律规范，是我国实践经验的总结。在过去十多年的金融体制改革中，我国在处置金融突发事件方面有过很多实践，也积累了不少经验和教训，但总的来说，过去主要是通过国务院的行政协调和司法部门的配合解决金融突发事件，缺乏法律制度的保障。本条规定银行业监督管理机构有义务及时、有效地处置银行业突发事件，有利于从法律上保障银行业突发事件处置机制的运行。
        二、应对银行业突发事件需要多部门的合作
        由于银行业突发事件的不确定性和复杂性，对其处理带有一定的政治色彩，往往需要动用紧急再贷款或政府财政资金。所以，对突发事件的处理超出了银行业监督管理机构的能力范围，而需要监管机构和财政部门、中央银行密切合作。
        银行业监管职能划归银监会后，中国人民银行作为我国的中央银行仍然履行着维护金融稳定的责任，通过担当最后贷款人和维护支付清算系统的运行，对银行业的安全稳健运行发挥着关键作用。在银行业金融机构出现突发性支付困难，需要紧急资金援助时，中国人民银行可以对其发放再贷款，解决暂时的流动性问题，防止事态进一步恶化。通过对支付清算系统的监测，中国人民银行还可实时监控各银行业金融机构的头寸情况，保持银行业金融机构间支付链条的畅通。而银监会虽然能通过监管渠道及时获得银行业金融机构突发事件的信息，但无法提供资金援助。国务院银行业监督管理机构和中国人民银行共同合作处理银行业突发事件非常必要。
        公共财政资金是抵御系统性金融风险的最后防线。各国的经验表明，当银行业突发事件引发的风险超出金融体系自身的承受能力时，输入财政资金进行救助是不可避免的。在我国过去处置银行业突发风险事件的实践中，地方财政部门的介入发挥过重要作用。所以，法律明确财政部门介入银行业突发事件的发现、报告和处置制度的制定过程很重要，通过制度的规范能确保财政资金的及时、合理、有效运用。
        此外，地方政府在处置地方性严重金融风险的过程中也能发挥重要作用，因此在应对地方性银行业突发事件中，地方政府也应当积极介入。
        第三十条    国务院银行业监督管理机构负责统一编制全国银行业金融机构的统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布。
        [释义]    本条是关于国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构数据信息资料的收集和发布的规定。
        一、信息收集与发布主体的变化
        在金融监管体制改革之前，中国人民银行承担着银行业金融机构的监管职责，相应地，全国银行业金融机构的统计数据和报表由中国人民银行负责汇总和编制，银行业金融机构数据信息资料的收集和发布是中国人民银行履行监管职责的一个重要方面。金融监管体制改革和银监会成立后，国务院明确规定，银监会的主要职责之一是“负责统一编制全国银行业金融机构数据、报表，抄送中国人民银行，并按照国家有关规定予以公布”（《国务院办公厅关于印发中国银行业监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》国办发［2003]30号），有关银行业金融机构的监管数据统计工作也已从中国人民银行划至银监会。
        及时、准确地获得银行业金融机构的经营管理信息和相关的数据资料，是国务院银行业监督管理机构进行非现场监管的前提，是对银行业金融机构实施有效监管的基础，也是银行业监督管理机构履行职责的必要条件，在本法中需要赋予国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构的数据信息进行收集、综合、分析和处理的权力。
        银行业金融机构的统计数据、报表作为银行业金融机构的重要经营活动记录，综合反映了银行业金融机构的经营管理的总体状况和风险管理水平，是银行业金融机构的股东、存款人和其他相关利益主体了解银行业金融机构，进行相关决策的重要依据。同时，由于银行业是一个垄断性的行业，银行活动具有较大的外部性，涉及到千家万户，提高银行业金融机构信息数据的透明度，有利于加强社会监督，保证公平竞争，保护存款人和其他相关利益主体的利益。因此，在本法中规定了国务院银行业监督管理机构应承担发布银行业金融机构相关数据资料的责任。
        二、信息收集与发布
        本条从制度上界定了银行业监督管理机构获得银行类金融机构数据、报表的方式，明确了银监会在银行类金融机构数据资料收集、处理和发布方面的责任。
        本条规定全国银行业金融机构的统计数据、报表的统一编制主体是国务院银行业监督管理机构，也就是说，银行业金融机构的经营管理数据、资料，由国务院银行业监督管理机构进行统一收集、汇总和编制报表。
        “负责统一编制全国银行业金融机构的统计数据、报表”要求银行业监督管理机构要建立起必要的银行业数据信息统计体系，统一收集、分析和处理全国银行业金融机构的数据资料，编制各种报表和报告，为其监管活动服务。
        银行业金融机构的统计数据和报表，不仅是银行业监管工作的需要，也是国家社会经济统计数据的有机组成部分，是其他经济和金融管理部门制定政策和决策的重要依据。国务院银行业监督管理机构在获取了银行业金融机构的经营管理数据信息后，为满足社会对银行业金融机构相关数据的需要，加强社会对银行业金融机构的监督水平，应当按照国家有关规定予以公布。
        第三十一条    国务院银行业监督管理机构对银行业自律组织的活动进行指导和监督。
        银行业自律组织的章程应当报国务院银行业监督管理机构备案。
        [释义]    本条是关于国务院银行业监督管理机构和银行业自律组织关系的规定。
        一、概念
        （一）国务院银行业监督管理机构对银行业自律组织的活动进行指导和监督包含三层含义：
        1．银行业自律组织作为行业自律组织，其基本活动受其章程的约束，主要职能是制定自律规则，监督会员履行义务，负责从业人员任职资格考试、认定和职业注册、行业信息交流和培训，负责行业公共标准的制定和维护，制定行业服务规则，依法对会员、从业人员违法。违规行为进行调查和处分，从事国务院银行业监督管理机构委托的工作。国务院银行业监督管理机构不是银行业自律组织的领导机关，不能对自律组织实行强制性行政管理。
        2．银行业监督管理机构作为专业机构，在专业知识、信息等方面具有优势，为保证银行业自律组织更有效、更规范地开展活动，国务院银行业监督管理机构应当对银行业自律组织的活动提供指导。国务院银行业监督管理机构作为专司对银行业金融机构的监督管理的机构，以对银行业金融机构的监督管理为己任。它有自己的专业人才队伍和专家队伍，有自己现场检查和非现场监管等特殊手段，有与国内有关金融监管部门的合作机制、信息共享机制，还有和其他国家和地区的银行业监督管理机构建立的监督管理合作机制，实施跨境监督管理的特殊职能。因此，它在专业知识、信息等诸多方面具有特殊的优势，为保证银行业自律组织更有效、更规范地开展活动，银行业监督管理机构有条件，也有能力对银行业自律组织的活动提供指导。
        3．银行业自律组织，由其自身的性质决定，活动往往带有市场性、自发性和非强制性等特点，要充分发挥其正面作用，引导银行业金融机构健康稳健地发展，保护存款人和其他客户的利益；防止其片面追求行业利益最大化，对社会公众利益造成侵害，因而银行业监督管理机构应当对银行业自律组织进行指导和监督。
        （二）银行业自律组织的章程应当报国务院银行业监督管理机构备案。银行业自律组织的章程，一般包括组织的性质、任务、权利义务，为了便于银行业监督管理机构对银行业自律组织的指导和监督，银行业自律组织应当依法将其制定的章程报国务院银行业监督管理机构备案。
        二、必要性
        现代监管体系应当包括完善的法律环境、专门的政府监督机构、多层次的行业自律组织和消费者权益保护组织。
        （一）有关国家和地区对银行业自律组织实践及其功能
        自律是指由同一行业的从业组织或人员组织起来，共同制定规则，以此约束自己的行为，实现行业内部的自我监管，保护自己的利益。不同程度地发挥银行业自律组织如银行协会、银行同业公会、银行家协会等在金融监管中的作用，已成为许多国家和地区银行业金融机构安全、稳健运营的重要手段，银行业自律管理，已成为许多国家和地区金融机构体系的重要组成部分。
        香港所有持牌银行都必须加入银行公会。香港银行公会是自律组织，其主要职能有：（1）在与港府财政司协商后制定会员银行存款利率协议，并负责监督执行；（2）在取得财政司同意后，制定银行有关的业务规章，公会的规章对会员有约束力；（3）调查、处理会员银行违章事件和会员银行的投诉、纠纷；（4）帮助会员解决业务问题；（5）帮助对外联系、负责提供咨询和处理有关法律事务等。
        在英国，对银行监管非常强调自律，监管者对被监管者采取道义劝说，此种思想，渗透到英国监管文化之中，英国银行业协会自律功能强大，只有10％左右的监管是监管当局实施的。在英国存在市场本身是最好的监管者思想。
        1984年法国银行法第23条规定，所有信贷机构都应从属于某一专业团体或隶属于法国信贷机构协会的中央组织机构。法国信贷机构协会的宗旨是代表信贷机构的集体权益，特别是在同公共机构发生关系时，应为其机构成员和公众提供信息。法国金融同业组织是有关监管当局和银行及非银行金融机构之间相互联系的桥梁。
        美国、日本的银行公会，虽然未在其国家金融监管体制中扮演正式角色，但是在各自的银行公会内部设有许多业务专门委员会，这些委员会在不同的层次上研究协调业务问题，并为提高金融从业人员的素质而开展的金融教育培训方面发挥着积极作用。
        行业自律是银行业监督管理活动的一个有机组成部分，也是《巴塞尔新资本协议》中第三支柱市场约束中的重要内容。但是银行业自律组织不是一个正式的外部监管机构，其活动往往带有市场性、自发性和非强制性等特点。要发挥其积极作业，同样需要对其实施必要的指导和监督，在法律上明确其与银行业监督管理机构的关系。
        尽管银行业自律组织在有关国家和地区的地位、作用不尽相同，但一般说来都具有以下职能：（1）代表所属各会员单位的利益；（2）促使会员遵守金融法律、法规，维护正常交易秩序；（3）研究与经济金融情况有关的问题，并向政府有关当局提供建议和咨询；（4）加强会员银行间的交流，收集、整理有关信息，为会员提供服务；（5）和有关经济团体加强联系、搞好协调；（6）组织会员单位的从业人员的业务培训教育，提高业务素质；（7）向公众普及金融知识；（8）监督检查会员行为，对违反法律、法规或同业组织章程的会员给予相应的处罚等。
        （二）我国对银行业自律组织的实践及其功能
        改革开放以来，中国银行业飞速发展，市场竞争日益激烈，金融风险也随之加大。通过几年的整顿，银行业金融秩序已有明显好转，但银行的经营风险仍然很大，不合理的竞争依然存在，扰乱了正常的金融秩序，不仅为中央银行所打击，也为大多数银行所厌恶。1998年12月《国务院办公厅转发中国人民银行关于进一步做好农村信用合作社改革整顿规范管理工作意见的通知》中指出，组建农村信用社县以上行业自律组织，行使对农村信用社管理、指导、协调、服务职能。农村信用社自律组织章程由中国人民银行另行制定。《企业集团财务公司管理办法》规定，企业集团财务公司可以成立自律组织，对财务公司实行行业自律管理，已为此成立了中国财务公司协会。中国银行业要求加强自律的呼声强烈，上海、天津等地相继建立了地方性银行业自律组织，通过制定同业公约、共同协议、规范经营行为，防止恶性竞争。2000年5月中国银行业协会成立。中国银行业协会通过了《中国银行业同业自律公约》，倡导在公正、合理、平等的基础上开展业务经营活动，对会员银行提出的“不得”多达二十条，违反公约者将予以同业制裁。
        银行业自律组织具有银行业监督管理机构监管所不可替代的优势。第一，银行业自律组织比银行业监督管理机构更熟悉金融业运作的具体实际情况。金融机构作为金融市场的参与者，具有丰富的专业知识和实践经验，具有敏锐的市场感觉，它们懂得如何利用现有法律乃至监管中的漏洞，逃避监管。对此，银行业自律组织若能参与监管，应更为有效。第二，银行业自律组织在执法检查、纪律检控方面比银行业监督管理机构监管更具灵活性和预防性。第三，银行业自律组织在监管方面作用空间较大。银行业监督管理机构监依法监管的优势是，使银行业金融机构业务行为合法与非法的界限分明，监管手段具有刚性约束。但银行业监督管理机构监监管行为与法律规范不可能面面俱到，存有灰色区域，在这些领域内，银行业自律组织的规则内含有行业、伦理和道德标准的约束，其作用空间更大、更为有效。自律是银行业监督管理机构直接监管的补充与延伸。第四，银行业自律组织的存在有其客观必然性。银行业金融机构为其利益具有自律管理的内在动机。因为银行业金融机构作为市场参与者，其目的就是获利。在无序、混乱的市场状态下，市场参与者不可能长期实现自己的利益，共同的利益产生共同的自律动机。因而，发挥银行业自律组织在监管中的作用是可行的。
        在我国银行业自律组织应具有以下功能：制定自律规则，监督会员履行义务，负责从业人员任职资格考试、认定和职业注册、行业信息交流和培训负责行业公共标准的制定和维护，制定行业服务规则，依法对会员、从业人员违法、违规行为进行调查和处分，接受国务院银行业监督管理委员会委托的工作。
        三、需进一步明确的问题
        本条虽然规定银行业自律组织的章程应当报国务院银行业监督管理机构备案。但未进一步明确银行业自律组织的章程何时报国务院银行业监督管理机构备案，国务院银行业金融管理机构如何审查银行业自律组织的规章，对审查发现的问题如何处理，未向国务院银行业监督管理机构备案章程的法律后果是什么。这些均有待于国务院制定实施办法或实施细则时进一步明确。
        参考国务院《法规规章备案条例》规定，对上述问题可以理解为，银行业自律组织在成立后，应当及时向国务院银行业监督管理机构报备章程，报备章程时应同时提交备案报告和说明。国务院银行业监督管理机构对银行业自律组织报备的章程予以登记，并对其实体和程序的合法合规性进行审查。通过审查发现规章违法违规的，应及时与银行业自律组织进行沟通、协商，建议其修改，如果银行业自律组织不予修改，国务院银行业监督管理机构可以撤销其章程。对符合备案条件的章程，予以备案。经过登记的章程并不是说就没问题，如果有单位或者个人向国务院银行业监督管理机构反映自律组织的章程有违法违规的情形，国务院银行业监督管理机构可以要求银行业自律组织予以修改，拒不修改的，予以撤销。鉴于报备章程是银行业自律组织的法定义务，根据权利义务相一致原则，对未向国务院银行业监督管理机构报备章程的，国务院银行业监督管理机构可以要求该银行业自律组织限期报备章程，仍不报备的，可以对该银行业自律组织给予通报，并责令其限期改正。
        第三十二条    国务院银行业监督管理机构可以开展与银行业监督管理有关的国际交流、合作活动。
        [释义]    本条是授予国务院银行业监督管理机构开展与银行业监督管理有关的国际交流、合作活动职责的规定。
        银行业监督管理机构开展与银行业监督管理有关的国际交流、合作活动包含两方面的内容，一是银行业监督管理机构参加多边的国际银行监管组织（如巴塞尔银行监管委员会），与国际同行交流监管信息和监管经验，跟踪国际银行业和银行监管的发展趋势，学习银行监管的国际最佳做法，并参与有关国际规则的制定；二是本法第七条所涉及的在跨境银行监管中与其他国家或者地区的银行业监管机构建立双边监管合作机制。因第二方面的内容在本法第七条的释义中已经涉及，本条释义主要阐述第一方面的内容。
        各国的银行监管当局通常都参加有关的多边国际银行监管组织。多边国际银行监管组织为各国的银行监管机构提供了一个加强监管协调与合作的论坛，促使其共同实施有效的跨境银行监管。目前银行业监管领域最重要的国际组织就是巴塞尔银行监管委员会。委员会在成立初期主要是探讨银行监管的国际合作方式，力求填补银行监管的漏洞，但其更广泛的目标是促进对监管工作的认识，并在世界范围内提高银行监管工作的质量。委员会主要通过以下三种方式实现这一目标：交换各国在监管工作方面的信息；促进国际银行业务监管技术的有效性；建立各个领域所能认同的最低监管标准。目前，巴塞尔委员会已经成为全球制定银行监管标准的权威机构，通过制定广泛的监管标准和指导原则，在全球范围内推广最佳银行监管做法，并希望各国根据本国情况，通过具体的立法和其他安排予以实施。巴塞尔委员会的文件虽然没有法律约束力，但因其在起草过程中广泛征求成员国的意见，代表国际银行监管的主流理念，因此广泛为各国监管当局和国际货币基金、世界银行等国际组织所接受，并使其发布的指导原则具有国际惯例的性质和约束力。不少国家的法律中明确要求监管当局在制定监管政策、法规时应遵循巴塞尔委员会提倡的监管原则；监管当局在发布的监管规定、指引中也要求金融机构遵循巴塞尔委员会提出的各类审慎经营和风险管理原则。不遵守其原则的国家的银行监管有效性通常会受到质疑，其金融机构在开展跨境业务、设立境外机构时也往往会遇到障碍。除了本法第七条释义中提到的关于跨境监管合作的文件和《有效银行监管的核心原则》外，巴塞尔委员会发布的其他重要文件还有：1980年的《银行外汇头寸的监管》、1986年的《银行表外业务风险管理》、1988年的《巴塞尔资本协议》和1994年的《资本协议市场风险补充规定》、1991年的《大额信用风险的计量与管理》、1994年的《衍生产品风险管理指引》1998年的《银行机构的内部控制制度框架》、1999年的《贷款会计与披露的稳健做法》、2000年的《信用风险管理原则》、2000年的《银行机构流动性风险管理的稳健做法》、2001年的《利率风险管理与监管原则》以及正在制定的《新巴塞尔资本协议》等。
        除了巴塞尔银行监管委员会，在银行监管领域还有其他一些国际组织，如金融稳定论坛、全球金融体系委员会、国际银行监督官大会（ICBS）、东亚及太平洋行长会议（EMEAP）银行监管小组、东新澳央行行长会议（SEANZA）。银行监督官论坛，欧洲中央银行银行监管委员会、离岸银行监管机构组织、美洲银行监管机构协会、加勒比地区监管组织等等。
        中国银监会（以及中国人民银行）一直积极参加有关银行监管的国际组织。我国虽然不是巴塞尔银行监管委员会的正式成员（巴塞尔银行监管委员会目前有13个正式成员：比利时、加拿大、法国、德国、意大利、日本、卢森堡、荷兰。西班牙、瑞典、瑞士、英国和美国，除西班牙和卢森堡以外，其他均为“十国集团”成员），但积极参加了巴塞尔委员会核心原则联络小组及其下设的工作小组，以此参与了委员会的各项具体工作，如我国至始至终参加了《有效银行监管的核心原则》的起草过程，并一直在参加《新巴塞尔资本协议》的讨论、征求意见和测试工作。同时，我国还参加了其他的全球和区域性银行监管组织。中国银监会成立不久，即已成为巴塞尔委员会核心原则联络小组及其下设的工作小组、EMEAP和SEANZA的正式成员。通过参加国际银行监管组织，我国的银行业监督管理机构得以与国际同行交流监管信息和监管经验，跟踪国际银行业和银行监管的发展趋势，学习银行监管的国际先进经验，并参与有关国际规则的制定，使中国等发展中国家的实际情况和利益在国际规则的制定过程中得到充分考虑，从而使国际组织所制定的国际规则具有更广泛的适用性。