十届全国人大常委会第二十六次会议对就业促进法（草案）进行了初步审议。会后，全国人大常委会法制工作委员会将草案印发中央有关部门、社会团体、高等院校和研究机构，以及各省、自治区、直辖市、各较大市的人大常委会征求意见。同时，根据委员长会议的决定，全国人大常委会于3月25日至4月25日向社会公开征求对就业促进法草案的意见，并请各省、自治区、直辖市人大常委会代为收集和汇总。现将各地汇总的意见和中央有关部门、单位提出的主要修改意见简报如下：

        一、总的意见

        各地和中央有关部门、单位都认为，就业是民生之本，安国之策，构建社会主义和谐社会迫切需要制定就业促进法。草案对我国近年来的就业促进工作的经验和行之有效的就业政策进行了总结和提升，作出了较为全面的规范。总的看来，草案的规定多为政策性、宣示性语言，过于原则、笼统，可操作性不强，建议草案充实一些具体可操作的政策措施，进一步修改完善后尽快出台。

        有的单位提出，草案不够成熟，与其他有关劳动就业的法律、法规相比，重复性规定较多，创新内容较少，大大落后于已经变化了的劳动力市场情况，建议在更大范围内征求意见，加以改进，不要急于出台。

        二、关于总则

        1、关于立法依据

        有些地方提出，宪法第四十二条规定了公民有劳动的权利，国家通过各种途径，创造劳动就业条件，并对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。宪法的这一规定应当是本法的立法依据，建议在草案第一条增加规定“根据宪法，制定本法”。

        2、关于公平公正原则

        有的单位提出，建立公平公正的劳动力市场秩序，保障劳动者的平等就业权利，有利于更好地促进就业，有利于社会的和谐稳定。草案没有将公平就业放到应有的高度，在如何消除就业中存在的歧视现象、提高就业质量、促进公平就业方面需要进一步改进。建议总则中首先明确公平公正的原则，同时单设“就业公平”一章。

        3、关于就业歧视

        有些地方和单位提出，我国劳动力供给远大于需求，就业歧视情形相当严重，是影响当前劳动力市场规范运作的突出问题，也是劳动者在就业时普遍关心的问题。本法作为促进就业的专门法律，应当在消除就业歧视，保障就业公平方面发挥重要作用。草案第五条、第二十六条和第二十七对禁止就业歧视作出了原则性规定，但没有明确就业歧视的具体内容和范围，也没有规定相应的法律责任和救济途径，实践中缺乏可操作性。建议草案充实有关反就业歧视的规定，实现对公民就业权的有效保护。

        草案第五条第二款规定：“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰、年龄、身体残疾等因素而受歧视。”有些地方和单位提出，我国户籍制度还没有实现根本性的改革，户籍歧视往往成为劳动者就业的一个不合理的门槛，建议在这一款中增加劳动者就业不受户籍歧视或者不因地域因素而受歧视的表述。同时建议将目前存在的社会出身或身份、婚育状况、身体状况（包括身高、体貌、生理缺陷、乙肝病毒携带等）等主要的就业歧视因素加以明确。

        有些地方和单位提出，我国目前还没有就业歧视的明确定义，实践中势必影响对歧视的认识，使许多遭受歧视的劳动者的权益无法得到维护，建议参照国际劳工组织第111号公约，并从我国国情出发，对就业歧视加以明确界定。

        4、有的单位建议草案增加关于劳动关系三方协调机制定期讨论促进就业的重大问题和相关政策的规定。

        5、草案第二条规定了“国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，实施积极的就业政策”。有些地方提出，上述用语不是规范的法律用语，建议重新加以表述。有的部门提出，在不同的历史阶段，就业问题在经济社会发展中所处的地位不是一成不变的，不宜在法律中规定把“扩大就业”放在何种位置，建议规定“国家实施积极的就业政策”即可。

        三、关于政府在促进就业中的责任和作用

        有些地方和单位提出，市场经济条件下，政府虽然不包办就业，但应该承担促进就业的重要责任。草案应当明确规定保障和促进就业是各级人民政府的责任，规定各级人民政府应将促进就业纳入政府工作目标责任考核体系，实行问责制。同时在“法律责任”一章中，细化对政府及有关职能部门不履行职责的法律责任。

        有的单位建议草案明确政府应建立有效的促进就业监督和评估制度，强调工青妇残等人民团体及其他社会组织的参与和监督作用。

        有的地方和单位提出，我国国情决定了在相当长的时期内，劳动力将供大于求，建议本法明确政府工作中的就业优先原则。
  
        四、关于促进就业的政策支持

        有些地方和单位提出，本法作为促进就业的专门法律，对于促进就业的财政政策、保险制度、税收政策、信贷政策等规定的过于原则，具体执行起来不好操作，建议将现行的一些行之有效的促进就业的政策措施上升为法律规定。

        有的单位还提出，近年来积极就业政策在实践中取得了成功，有必要在总结经验的基础上将这些政策加以规范，并力求其普惠化、长期化，建立起面向所有劳动者的促进就业制度。

        1、关于资金扶持

        草案第十五条第二款规定：“县级以上人民政府应当根据就业状况和就业工作目标，在财政预算中安排适当的资金用于促进就业工作。”有些地方和单位提出，上述措施过于原则，且“适当的资金”的规定较为模糊，不易操作，建议草案进一步研究修改，以加大财政投入力度。

        2、关于失业保险

        草案第十六条规定了国家建立并逐步完善失业保险制度，依法确保失业人员的基本生活，促进其实现再就业。有的地方提出，草案应当强化失业保险金的双重功能，如可规定失业保险金的一定比例用于失业人员的培训及技能开发，充分发挥其在促进失业人员再就业方面的作用。有的地方提出，对于法定劳动年龄内有劳动能力同时享受城市居民最低生活保障的失业人员，应从促进就业的积极角度，统筹考虑最低生活保障制度与失业保险制度的衔接，避免劳动者形成过度的制度依赖。

        有的单位提出，除了失业保险外，养老、医疗等社会保险及公积金、住房等保障制度不健全，在很大程度上阻碍了劳动者的正常流动，不利于扩大就业。建议本法对有关促进就业的社会保障制度作出更明确的规定。

        3、关于税费减免扶持

        草案第十七条第二款规定了国家对符合法定条件的失业人员举办的个体工商户以及当年吸纳符合法定条件的失业人员达到规定要求的企业，依法给予税收优惠。有的地方提出，上述规定中的“达到规定要求”的表述不明确，不好理解，建议参照企业所得税法关于加计扣除优惠办法的有关规定对上述规定进行修改。有的地方提出，国家目前对于下岗失业人员再就业有税收减免政策，但没有对一些行政事业性收费实行减免的优惠政策，建议将本条中“税收优惠”修改为“税费优惠”。

        有的地方提出，近年来，国家对个体经营组织实行的社会保险补贴和税费减免政策在稳定就业、鼓励创业方面起到了良好的推动作用，得到普遍认可，建议草案在“政策支持”一章中增加相应的规定。

        4、关于信贷政策

        草案第十八条规定了促进就业的信贷政策。有的地方建议增加规定：“县级以上人民政府应逐步推进和组织建立小企业信用担保体系，建立小额供求担保基金，对劳动者自主开办小企业或者非正规就业的劳动组织，给予开办贷款担保和贴息。”

        5、关于城乡统筹的就业政策

        草案第十九条对农村劳动者转移就业作了规定。

        有的地方提出，解决失地农民的就业竞争力弱的问题有两种手段：一是通过职业技能培训等就业服务，提高失地农民的就业水平；二是通过落实社会保障，在有效解决其基本社会保障问题的同时，适度减小用人单位使用失地农民的成本，降低其就业门槛，增强其就业竞争力。因此建议本条增加一款规定：“各级人民政府采取措施，为被征地农民提供职业培训、职业介绍等就业服务。被征地农民的安置补助费优先用于落实其基本社会保障。”

        有的地方和单位提出，无论是城市还是在农村，就业本身并无差别，农村的劳动者并不需要转移到城市才算就业，城市和农村的劳动者可以相互转移就业。建议草案针对农村富余劳动者的转移就业作出规定。有的地方提出，目前大量的农村富余劳动者转移就业在相当长一段时间内是我国促进就业工作的难题，草案对这一问题的关注度不够。

        有的地方提出，劳动者跨区域就业是经济和社会发展的必然趋势，国家应当将其作为促进就业的一项重要举措予以鼓励。为此，建议草案增加规定有关建立与劳动者跨区域就业相适应的户籍管理制度及全国统一的社保统筹和支付体系的内容。

        6、关于对特殊群体的就业扶助

        草案第二十一条规定了对一些特殊群体实行就业扶持和帮助。有些地方和单位建议增加对刑满释放人员和解除劳教人员这一特殊群体的就业扶助措施。

        有的部门提出，现役军人家属作为特殊群体，其就业问题直接影响军心士气和部门稳定。现行有关军事法律、法规和政策中有关于军人家属就业安置的规定，建议草案明确国家对军人家属这一特殊群体的就业进行扶持。

        有的地方建议草案增加有关财政、税收政策促进、支持大中专毕业生自主创业的规定，以缓解大学生就业压力、优化其创业环境。

        7、关于灵活就业和非正规就业

        草案第二十二条规定：“各级人民政府应当采取措施，逐步完善和实施与非全日制等灵活就业相适应的劳动关系、工资支付和社会保险等政策，为灵活就业人员提供帮助和服务。”

        有的地方提出，灵活就业不仅限于非全日制就业，还包括非正规就业、自谋职业、劳务派遣等多种形式。建议草案对非正规就业、非全日制就业、自谋职业等就业形式予以肯定，并规定相应的扶持政策。

        有的地方提出，非正规就业是普遍存在的一种就业形式，在国际上被普遍认可，并且为国际劳工组织所倡导。上海及其他省市的实践证明，扶持发展非正规就业，对促进就业和孵化小企业都具有明显的作用，建议本法对这一就业形式给予肯定，以便为地方相关立法提供法律依据，这将有利于对这些新的就业形式进行扶持和规范，促进劳动者广泛就业。

        有的地方提出，劳动密集型的小企业和个体经济组织是增加就业的主要渠道，但它们生存能力比较弱，草案应对这一类经济组织规定相应的扶持措施。

        有的地方提出，充分就业不等于全部就业或者全部正规就业，建议草案增加关于鼓励弹性就业的规定，

        8、草案第十二条规定：“国家鼓励各类企业在法律、法规规定的范围内，通过兴办产业或者拓展经营，增加就业；鼓励发展劳动密集型产业、服务业、非公有制经济、中小企业，多渠道、多方式增加就业岗位。”有的部门提出，新的行业种类不断出现，法律法规只能就某些行业进行限制性规定，而无法预测和规定可以创业的范围，建议将本条中“法规、法规规定的范围”修改为“法规、法规未作限制性规定的范围”。有些地方和单位提出，劳动密集型产业、服务业、非公有制经济、中小企业等概念划分标准不统一，并列表述内容有交叉，建议进一步研究斟酌。有的地方提出，国家在不同的经济发展时期有不同的产业政策，鼓励的行业和企业也会不同，本条的规定太具体，可能导致立法不具稳定性。

        五、关于规范市场秩序

        1、关于统一市场

        有些地方和单位提出，目前，将人力资源分割为人才和劳动力，将就业市场人为地分割为人才市场和劳动力市场进行管理，沿袭了计划经济体制下对劳动者作干部、工人划分的传统思想。这种划分很不科学，也不利于行政效率的提高，不利于劳动信息资源的共享，造成公共资源的浪费；这种作法也不符合改革发展的方向，既有悖于国际通行惯例，也不利于市场经济条件下劳动者自由就业。从长远来看，国家建立统一的就业市场是必然趋势，为保持法律的稳定性，建议草案不对两个市场的划分加以固化，将两个市场合并表述为人力资源市场。

        2、关于规范职业中介机构

        草案第二十九条和第三十二条对职业中介机构进行了规范。有些地方和单位提出，鉴于目前有不少组织和个人利用中介机构在介绍就业的过程中，不断巧立名目向求职者收取各种费用或者设置各种障碍条件，客观上增加了求职者的就业难度并损害其利益，破坏了正常就业环境。草案第二十九条和第三十二条的规定不能全面概括职业招聘过程中的违法行为，不能涵盖现实生活中形形色色的中介欺诈行为，建议草案对职业中介机构侵害求职者合法权益的主要情形作出列举，以便于操作，加大对其监管。

        草案第三十条对职业中介机构的设立作了规定。其中第三款规定了经劳动行政部门或者人事部门许可的职业中介机构，应当依法持许可证到工商行政管理部门办理登记。有些地方和部门提出，目前的职业中介机构，非营利性的，属于事业单位的，到机构编制管理机关办理登记；非营利性属于民办非企业单位的，到民政部门登记；营利性的，则是到工商部门登记。草案的规定与上述作法不尽一致。有些地方提出，目前关于设立职业中介机构的多头审批，多层次审批，已经造成职业中介市场的混乱和恶性竞争，不利于职业中介的良性发展，建议草案对审批权限问题再作研究修改。

        有的地方建议在本章中增加关于劳动保障部门、人事部门、工商行政管理部门不得从事有偿职业中介活动的规定。

        有的部门提出，劳动力市场不规范，单靠增加劳动行政部门或者人事行政部门的审批权不能解决问题，关键是要建立起公开透明的全国统一的就业信息平台。

        3、关于企业裁减人员

        草案第三十三条规定：“企业成规模裁减人员，应当遵守有关法律、法规的规定。”有些地方和单位提出，“成规模裁减人员”的规定没有客观标准，实践中难以界定，建议修改。  

        4、失业登记

        草案第三十五条第四款规定了失业人员应当按照国家有关规定进行失业登记。有的地方提出，进行失业登记是失业人员的权利，而不是必须履行的义务。同时对没有就业愿望的失业人员，规定必要的退出机制，有利于倡导积极的就业观念，鼓励失业人员积极求职，也有利于客观真实的反映失业率。有的地方建议将失业登记由失业人员的法定义务修改为政府有关职能部门的法定职责。

        5、关于规范招聘程序

        有的单位提出，草案对招聘程序规范的不够，建议草案应就岗位公开、招聘条件公开、禁止招聘中的各种歧视等方面作出规定。有的地方建议明确用人单位招用人员的禁止性行为及需要规范的行为。

        六、关于职业教育和培训

        1、草案第三十九条规定了县级以上人民政府和有关部门应当加强对劳动者的职业技能操作训练。有的地方提出，政府机构本身不能作为对劳动者直接实施培训的主体，建议草案增加关于建立向劳动者免费开放的用于提高劳动者技能素质的公共实训基地的规定。有的部门提出，职业教育体制改革后，职业学校下放地方教育系统，纷纷升格为学院、大学，放弃了原先的职业教育与培训的责任，从而造成目前职业教育和职业培训工作的滞后。在这一问题上，草案要解决教育部门和劳动部门的协作，以使劳动部门的职业培训经费发挥最大效益，避免劳动部门建立一套培训资源，搞重复建设。有的地方提出本条的规定太过原则，建议修改。

        2、有的地方建议草案第四十条增加关于“推行高校毕业生就业见习制度”的规定，以增强高校毕业生的实践能力。有的地方和单位建议草案增加规定各级人民政府和有关部门要积极推动对大学在校生的职业技能培训和创业能力培训。

        3、关于职工教育经费

        草案第四十一条第二款规定了企业应当按照国家规定的比例提取职工教育经费，用于职工培训。有的地方提出，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发[2002]16号）中明确规定职工教育经费的提取方法和比例，建议草案将上述规定上升为法律。

        本条第二款还规定了企业职工教育经费的提取和使用应当接受劳动保障等部门的监督。有的地方提出，职工教育经费的使用，属于企业内部的经营管理行为，应当由企业自主决定，但工会组织、职工（代表）大会可以参与共议，并对使用情况进行监督。按照国家有关规定，按比例提取的职工教育经费列入成本开支，因此企业违规提取教育经费、侵占挪用教育经费等行为违反的是国家财税法律、法规，应当由税收部门而不是由劳动保障部门实施监督。

        4、关于职业资格证书制度和职业准入

        草案第四十三条规定了国家对规定的职业实行职业资格证书制度，第四十四条规定了劳动者从事涉及公共安全、人身健康、生命财产安全等特殊工种的，上岗前应当经过专业技能培训。

        有些地方和单位认为，目前，社会上的职业资格证书过多过滥，并且存在一些部门借职业资格证书敛财、甚至因部门管理职权发生争执的恶劣现象，间接阻碍了劳动就业发展。建议草案明确规定需要实行职业资格证书的职业种类；或者对职业资质的设置主体资格、设置范围等做出具体规范，加强对就业资质的设定管理。草案应明确对涉及公共安全、人身健康、生命财产安全等特殊工种，劳动者应当取得相应的资格证书才可上岗，并增加相应的法律责任。有的单位建议将第四十三条与第四十四条合并为一条规定，并且将职业资格证书制度只限制在上述特殊工种实施。

        有的地方建议草案对劳动者从事如手工艺品制作、修鞋、修理自行车等不需要职业资格的一般劳务服务业，作出取消对其市场主体资格准入的规定，以降低其进入市场的成本，促进其就业。

        5、关于职业培训费用承担

        有的地方提出，草案应明确第四十条、第四十一条中劳动者的职业培训费用的承担主体，防止费用转嫁给职工或者初高中毕业生。

        有的地方提出，草案应当规定对开展就业和再就业培训的培训机构由政府按照规定给予补贴。

        有的地方建议草案明确将失业、待业人员的职业培训经费列入国家和地方财政预算。有的单位建议对于生活特别困难的失业人员的职业培训应当免费。

        七、关于就业服务和就业援助

        草案第四十六条对公共就业服务机构的职责作出了规定。有的地方建议草案明确“公共就业服务机构”是什么，其与就业服务机构、公共职业介绍机构、公共职业培训机构等之间是什么关系。有的地方建议草案将公共就业服务机构定性为由政府设立的，为城乡劳动者和各类用人单位提供公益性就业服务的事业单位。

        有的地方建议草案第四十七条后增加规定县级以人民政府应当设立公益性就业服务专项基金。

        有的地方提出，目前的就业援助、就业优惠政策主要是针对下岗、失业职工的，建议规定高校毕业生同下岗、失业职工一样享受同样的优惠政策。

        八、关于法律责任

        各地一般认为“法律责任”一章的内容过于原则，草案中的许多禁止性条款都没有规定相应的法律责任，建议进一步研究修改。

        有的单位提出，本章的内容过多涉及犯罪规定，行政处罚措施规定不足，建议将本章中的刑事处罚措施单列一条，进一步充实行政处罚措施的内容。

        草案第六十二条规定了企业未提取企业职工教育经费或者侵占、挪用企业职工教育经费，构成犯罪的，依法追究刑事责任。有些地方和单位提出，我国刑法并未对“企业未提取企业职工教育经费”的行为规定相应的罪名，建议草案作相应修改。同时本条中对“拒不改正的，由有关主管部门依法对直接负责的主管人员和其他人员给予处分”的规定对非公有制经济没有约束力，建议修改。有的地方还认为宜通过税收政策进行引导，而不宜通过行政手段强制企业提取职工教育经费。

        九、关于附则

        草案第六十三条规定了农村劳动者在农村从事农业生产经营活动的依照有关法律、行政法规和国家有关规定执行。有的地方提出，草案对农村劳动者在农村从事农业生产经营活动的界定不清楚，建议草案明确是否包括农业劳动者在农村兴办的经营性企业或者合作组织等。

        有的地方提出，本法是就业促进法，不是城镇就业促进法，不应只是关注城镇促进就业问题，也应关注广大农村劳动者的就业促进问题。有的部门提出，农民的就业包括务农和在非农产业就业。其中，在非农产业就业的农民，不仅包括进城务工的劳动者，还包括在当地从事非农产业的农民和在农闲季节外出务工、亦工亦农的农民，所有这些劳动者都应享有平等接受就业培训的权利。目前农业部和财政部等部委实施的阳光工程和农民科技培训工程，就是分别针对转移农村劳动力和提高农民务农技能开展培训的。    

        十、其他

        1、有些地方和单位提出，对“劳动者”、“就业”、“失业”等法律概念内涵的理解，实践中容易产生纠纷，建议草案对一些本法涉及的主要法律概念进行明确界定，以使本法调整的法律关系更加明晰。

        2、有的地方提出，目前对用人单位空岗申报没有相关法律规定，导致用人单位空岗申报的随意性，不利于就业信息的沟通，同时也造成就业成本增加，建议草案增加对用人单位空岗申报的规定。

        3、有的地方和单位提出，目前一些企业任意制定各类劳动定额标准，刻意延长劳动时间，增加劳动强度，降低人工成本，在客观上挤占、减少了工作岗位，对促进就业造成了不利影响，因此建议草案对劳动定额标准的制定作原则规定。

        4、有些地方和单位提出，劳务派遣目前在我国发展很快，已经成为一种被广泛使用的就业方式，考虑到法律的统一性，建议本法对其作原则规定。