不动产登记错了登记机构该如何担责
□ 法制日报记者 朱宁宁
对绝大多数人来说,有个安稳的栖身之地,才能踏实地过日子,正所谓安居乐业。但或许在某一天,你会发现正住着的房子莫名其妙“没”了。因为一些原因,房子被错误地登记在了他人名下,最终被善意第三人取得。而按照目前的法律规定,即便是错误的不动产变更登记,也会发生法律效力,所有权也会发生变更,这也就意味着,你照样会失去房屋的所有权。
这个时候你该怎么办?这种错误的登记造成的损失,谁来赔?怎么赔?
对于不动产登记,物权法的规定比较全面和清晰,但也存在一些争论,目前比较集中的一个争论,就体现在登记机构出现登记错误之后的赔偿责任上。对此,不久前提请全国人大常委会会议进行二次审议的民法典物权编草案第十八条第二款规定,因登记错误,给他人造成损害的,登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后,可以向造成登记错误的人追偿。
对于这一规定,各方仍有不同的看法。
不动产登记规定仍需进一步完善
全国人大常委会会议对民法典物权编草案二审稿进行分组审议时,一些与会人员都关注到了草案中关于登记错误的责任承担内容。
全国人大宪法和法律委员会委员孙宪忠分析认为,按照目前的草案,“可以向造成登记错误的人追偿”,就意味着只要有登记的错误,登记机构都应当向当事人进行赔偿,然后再去向造成登记错误的人追偿。
作为全国人大代表,孙宪忠此前曾在相关议案中主张,登记机关只能因自己的过错所造成的登记错误才承担责任,如果登记机关没有过错,就不应当承担责任。“如果要登记机构承担如此繁重的责任,而且有时候是当事人自己造成的错误,对登记机关是很不公平的。”孙宪忠说。
鉴于此,孙宪忠建议将草案第十八条第二款改为:“登记机构因自己的过错而造成的当事人损害应当承担责任。”
贾廷安委员建议将草案第十八条第二款改为:登记机构赔偿后,可以向因登记错误不当得利的人追偿。“登记机构的登记人员是工作人员,属于工薪阶层,有时因登记错误造成的损失可能很大,如果他没有不当得利,向其追偿可能拿不出来。”贾廷安说。
登记机关如何担责业界存争议
细心观察不难发现,在实践中,确实有不少当事人伪造虚假材料骗取不动产登记的情况。据了解,对于登记错误赔偿责任,现行物权法采用的是无过错责任。物权法第二十一条规定,当事人提供虚假材料申请登记,给他人造成损害的,应当承担赔偿责任。因登记错误,给他人造成损害的,登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后,可以向造成登记错误的人追偿。
值得一提的是,2015年制定不动产登记条例的时候,学界曾有不少人力推希望能确定为过错责任或者过错推定责任,甚至条例草案中也一度采用了这种表述,但最终在激烈反对之下删除了这一规定,仍采取物权法中的规定,坚持无过错责任的态度。
“这就意味着只要出现登记错误,登记机构就应当赔偿,之后再去向造成登记错误的人追偿。但这个规定在实践中受到很多抵制,因为这里涉及两个关键问题。”中央财经大学法学院院长、教授尹飞具体分析指出:
一是,登记机构本身是国家机关,通常看法认为,国家机关行为发生错误之后应当通过行政诉讼进行国家赔偿。而行政诉讼法确定的是违法责任,也就是说,登记机构只有在违法的情况下才承担责任。那么,物权法就和行政诉讼法的基本态度不一致。
二是,最高人民法院在有关房屋登记司法解释中完全跳出了行政诉讼的违法责任,更进一步地规定为过错推定责任,即登记机构如果能够证明自己没有过错就可以免责。换句话讲,即便违法但是没过错,登记机关就不需要承担责任。
如何担责仍有误区需要澄清
登记机构作为国家机关,出现错误行为是不是必须要适用行政诉讼法?是不是必须要承担无过错责任或者违法责任?尹飞认为,有些误区仍需要予以澄清。
“从法律适用的角度上讲,特别法优于一般法。所以,在物权法对不动产登记这种特殊的责任进行了规定的情况下,应优先适用物权法,而不是适用行政诉讼法。目前行政诉讼法虽然确定了违法责任,但这并不意味着所有国家机关的行为都应按照违法责任承担责任,因为比较法上看,确实存在国家赔偿责任采取无过错责任的情况。”尹飞指出,行政诉讼、国家赔偿并不必然就应该是过错责任或者违法责任,在法律特别规定无过错责任的情况下,解释为一种特殊的责任也未尝不可。
鉴于此,尹飞主张,对于登记机构的错误登记,仍应规定为无过错责任。“立法肯定要确认物权登记的公信力或者说登记簿的公信力。尤其现在我国已进行了不动产统一登记,投入了那么多的成本把登记系统建立起来,目的就是承认登记的公信力,而且现在物权法也是承认这种公信力的,明确规定不动产物权的归属和内容应当以登记簿的记载为准。”
需解决实质审查问题
“既然登记簿有公信力,要求登记簿的记载和真实的权利状况完全一致,这就意味着登记机构应当尽到实质审查的职责,这种情况下才可以确保当事人的申请,经过审查之后和真实状况是一致的。”尹飞主张,登记机构在进行登记审查的时候,应当尽到实质审查的职责。
“实质审查是相对形式审查而言的。”尹飞具体指出,所谓的形式审查,就是登记机关只需要对当事人递交的登记申请材料的真实性、内容的完整性、逻辑的一致性以及形式的合法有效性进行审查即可。而实质审查则要审查材料所反映的法律事实是否存在、法律关系是否有效。
然而,目前我国登记机构还没有办法实现实质审查。比如,判断买卖合同的效力,审查权限在法院或者仲裁机构,作为登记机构的行政机关没有这个权限。这样就出现了制度上的悖论,一方面,登记簿的公信力要求登记机构应当尽到实质审查的职责,应该具备相应的能力,但另外一方面,登记机构客观上又没有这个权限和能力。
尹飞建议,通过替代制度的设计,把登记机构审查不了的东西交给相关的有审查能力的单位来承担,然后由登记机构对审查结果进行形式审查,最终实现整体上的实质审查,从而保证登记的公信力。比如,因继承发生的不动产变更,由公证机构或者法院先作出判断,然后登记机构对公证文书或者法院判决进行审查。一旦最终发生错误,则由登记机构承担无过错责任。
“不动产登记对于人民群众来说意义重大。一旦出现问题,就会对有恒产者有恒心的信心造成打击,代价是十分巨大的。”尹飞最后强调说,必须慎重对待不动产登记错误之后的责任承担问题,从制度上作好分析和设计。
