建议试点到期后适时修法做好衔接

    □　法制日报记者　　朱宁宁

    国务院关于全国农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点情况的总结报告23日提请十三届全国人大常委会第七次会议审议。

    农村承包土地的经营权和农民住房财产权(以下简称“两权”)抵押试点是党的十八届三中全会确定的重点改革任务。2015年12月27日,全国人大常委会通过决定,授权国务院在部分试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定,并于2017年12月27日延长授权至2018年12月31日,为开展“两权”抵押贷款试点提供了重要法律支撑。

    报告显示,“两权”抵押贷款试点取得积极成效。截至2018年9月末,全国232个试点地区农地抵押贷款余额520亿元,同比增长76.3%,累计发放964亿元；59个试点地区农房抵押贷款余额292亿元,同比增长48.9%,累计发放516亿元。试点地区农地抵押和农房抵押贷款余额中用于农业和其他生产经营的分别占99%、78%。通过“两权”抵押贷款,新型农业经营主体融资可得性明显提升,对普通农户的带动作用持续增强。以湖南省为例,启动试点以来,“两权”抵押贷款已累计支持全省近3万个农业经营主体。

    与此同时,对于下一步,报告建议要高度关注试点业务可能产生的风险,加强对金融机构的指导,坚决杜绝“两权”抵押物处置可能导致的农民失地、失房、失去生活保障等社会问题。

    “两权”抵押贷款试点稳妥推进成效积极

    报告显示,在国务院的督促指导下,人民银行等部门和地方政府主动作为,抓紧明确改革任务和重点举措,加大工作力度,稳妥有序推进“两权”抵押贷款试点。

    报告指出,“两权”抵押贷款试点取得积极成效,进一步盘活农村资源资产。推动土地流转规模明显增加,促进农业经营由分散的小农生产逐步向适度规模经营转变。黑龙江省15个农地抵押贷款试点地区耕地流转率较试点前提高6个百分点。推动缓解“三农”领域融资难融资贵问题。试点以来,融资额度显著提高,效率有效提升,成本逐步下降。普通农户贷款额度由试点前的最高10万元提高至50万元,对新型农业经营主体的贷款额度由试点前的最高1000万元提高至2000万元—5000万元不等。同时,下放贷款审批权限,简化审批流程,优化利率定价和还款方式,农户申贷后最快两天即可获得贷款。

    抵押农房流转和处置难度仍然较大

    报告同时也指出了试点工作中存在的主要困难。

    一是颁证进度有待进一步加快。截至2018年9月末,45个农地抵押贷款试点地区农村承包土地已确权但尚未颁发土地承包经营权证,27个农房抵押贷款试点地区农民住房所有权颁证率低于50%。土地承包经营权证和农民住房所有权证未完全发放给农民,个别试点地区仍积压在乡镇或村委会,制约农村承包土地流转和农民住房交易,影响其抵押融资权能的实现。

    二是抵押农房流转和处置难度较大。根据相关规定,允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。实践中,集体经济组织内部很难找到符合条件的受让人,农民住宅流转受到较大限制。

    三是试点到期后需做好法律衔接。“两权”抵押贷款业务以物权法、担保法、农村土地承包法等法律为支撑。中央关于“三权分置”的意见明确承包农户有权依法依规就承包土地经营权设定抵押,但上述法律相关条款仍在修订。部分试点地区担心,如试点到期法律制度难以有效衔接,基层执行时可能出现争议。

    建议对农地抵押和农房抵押贷款区别对待

    报告认为,农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革的推进使农地抵押贷款前置条件已经具备,农地抵押贷款业务形成了包括确权颁证、交易流转、抵押物价值评估和处置等在内的完整闭环,农地抵押贷款全面推开条件已经成熟。

    但与此同时,报告也指出,农房抵押贷款在各地发展极不平衡,且宅基地制度改革尚未完成、缺乏司法处置的法律依据,农房流转和处置仍面临较大障碍,农房抵押贷款未形成有效闭环。对此,报告提出了多项建议,包括农村土地承包法修正案通过后全面推广农地抵押贷款业务,将农房抵押贷款试点纳入宅基地制度改革统筹考虑。

    报告透露,下一步,鉴于农房抵押贷款试点取得了初步成效,拟充分吸纳试点经验,发挥农房抵押融资功能,有条件的地区可在风险可控前提下,继续稳妥探索宅基地使用权抵押。2018年12月31日后,物权法第一百八十四条和担保法第三十七条相关规定恢复施行。在宅基地“三权分置”改革取得实质性进展基础上,再视情考虑物权法、担保法修改问题。