归纳试点经验为修法提供实践基础

    □　法制日报记者　　朱宁宁

    12月23日,国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告提请十三届全国人大常委会第七次会议审议。报告对试点地区的主要做法、试点中存在的问题进行了全面总结,归纳出一批可复制、可推广的经验,为土地管理法和城市房地产管理法相关法律制度的修改完善提供了实践基础。

    报告显示,4年来,国务院相关部门、各试点地区认真落实党中央、国务院决策部署,坚持问题导向,因地制宜,解放思想,大胆探索,坚持顶层设计与基层探索的良性互动,加强统筹协调,形成了一批可复制、可推广、利修法的制度创新成果。

    截至目前,33个试点县(市、区)已按新办法实施征地1275宗、18万亩；集体经营性建设用地已入市地块1万余宗,面积9万余亩,总价款约257亿元,收取调节金286亿元,办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元；腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、84万亩,办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。

    取得积极成效农民土地财产收入增加

    江苏武进以出让方式取得集体经营性建设用地资产成功上市,首次在最高层级资本市场上得到认可；浙江德清、河南长垣、山西泽州、辽宁海城等地通过集体建设用地调整入市建设乡(镇)工业园区,为促进乡村产业集聚、转型发展提供了有效平台；福建晋江通过“指标置换、资产置换、货币补偿、借地退出”等4种方式腾退宅基地6345亩,为农村产业发展提供了较为充足的用地空间；浙江德清已入市集体经营性建设用地183宗、1347亩,农村集体经济组织和农民获得净收益2.7亿元,惠及农民18万余人,覆盖面达65%……报告对各地进行改革试点的一些具体做法作了介绍。

    报告还介绍了改革试点取得的成效,包括推动了城乡统一的建设用地市场建设,增强了农村产业发展用地保障能力,增加了农民土地财产收入,提升了农村土地利用和治理水平。

    改革推进仍不够平衡需继续探索实践

    与此同时,报告也指出了农村土地制度改革三项试点工作存在的一些问题和不足。

    从面上来看,33个试点县(市、区)的改革推进不够平衡,一些试点地区试点项目数量不够多；一些试点地区村级土地利用规划编制、宅基地确权登记颁证等基础工作还比较薄弱。

    从点上来看,三项改革试点样本分布不够均衡,土地征收制度改革试点相对不足,33个试点县(市、区)实施的1275宗征地项目中,有918宗(占72%)集中在河北定州、上海松江、浙江义乌、福建晋江、山东禹城等5个试点地区。

    从内容上来看,平衡国家、集体、个人三者之间收益的有效办法还不多；宅基地“三权分置”的探索和实践还不够充分。

    围绕改革试点重点问题提出修法建议

    报告在试点形成的制度性成果基础上,为土地管理法、城市房地产管理法的修改提出了多方面建议。

    首先,关于土地征收制度。报告建议缩小土地征收范围,规范土地征收程序。试点实践中,试点地区探索了土地征收民主协商机制,对是否征地和补偿安置进行协商,20个试点要求对补偿安置进行协商,9个试点对是否征地和补偿安置均进行协商。因此,报告建议:要求市、县人民政府在征地前先与农民签订土地补偿安置协议,落实补偿安置资金,充分体现被征地农民的知情权、参与权、监督权。个别确实难以达成协议的,应当在申请征地时如实说明,供审批机关决策参考。完善对被征地农民的合理、规范、多元保障机制。征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由各地制定公布区片综合地价确定；农民住房不再作为地上附着物补偿,而是作为专门的住房财产权给予公平合理补偿；将被征收土地的农民纳入相应的医疗、养老等城镇社会保障体系,切实保障被征地农民长远生计。

    其次,关于集体经营性建设用地入市。报告建议:明确入市的条件和范围,对土地利用总体规划等法定规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体建设用地,允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用；明确集体经营性建设用地入市规则和监管措施。为维护土地管理秩序,明确要求集体建设用地使用权人严格按照土地利用总体规划等法定规划确定的用途使用土地；集体经营性建设用地使用权的最高年限、登记等,参照同类用途的国有建设用地执行。

    最后,关于宅基地管理制度。报告建议,对人均土地少、不能保障“一户一宅”的地区,允许县级人民政府在尊重农村村民意愿的基础上采取措施,保障其实现户有所居的权利；下放使用存量宅基地审批,明确农村村民申请宅基地的,由乡(镇)人民政府审核批准,但涉及占用农用地的,应当依法办理农用地转用审批手续；探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制。