全国人大常委会审议土壤污染防治法草案二审稿有委员建议
强化地方人民政府兜底责任
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□ 法制日报记者 蒲晓磊 文/图
2017年12月26日,十二届全国人大常委会第三十一次会议分组审议土壤污染防治法草案二审稿。
全国人大常委会组成人员认为,土壤污染防治关系到人民群众的身体健康,也关系到推进生态文明建设和维护国家生态安全,土壤污染防治立法是解决土壤污染的根本性举措。
建立、实施食用农产品农用地土地安全许可制度,让人们吃得安全；提高处罚力度,震慑严重违法者；加重政府管理责任,促使管理部门高度重视土壤污染防治工作……针对二审稿中的一些内容,全国人大常委会委员与列席会议的全国人大代表进行了热议。
农地使用者应承担一定责任
如何让人们吃得安全,是与会人员关心的问题。
“民以食为天,食以土为根,土壤为人类作出了惊人的贡献。但是,在我国有些地方,土壤被严重污染和透支,保护土壤,为我们子孙留下净土、厚土,确实已经迫在眉睫了。”列席会议的全国人大代表秦光蔚说。
“我国实现了农地的三权分离制度,朝着集体所有、家庭承包、多元经营方向发展,根本目的是保护农民的利益,促进农业的发展。但是,农地的经营者往往只顾眼前的利益,对流转过来的农地进行掠夺式的经营。”秦光蔚建议,在第四章第二节“农用地”的规定中,不能只是泛泛地规定责任均由土壤污染责任人来承担,农地使用者也要承担一定的责任。
白志健委员认为,耕地的污染管控和修复,既要考虑土壤污染物的超标问题,还应该加强对污染物超标的农用地的风险管控,“农用地风险评估管控应该既监测土壤污染问题,也监测因为土壤污染造成的农产品污染问题。因此,有必要贯彻保障农产品质量安全的立法原则,建议在第四十三条中增加‘地方人民政府相关部门应该组织对产出的农产品污染物含量超过食品中污染物限量国家标准的农用地进行土壤污染风险评估和管控’等方面的相关内容。”
列席会议的全国人大代表冯燕认为,立法应提高防控力度,“特别是像农药、化肥对农用地造成的土壤污染,要实施减肥减药的政策,使用农药化肥造成土壤污染的土地使用权人要承担相应的修复责任。与此同时,国家应实施粮食主产区的农用地轮换休养生息机制,确保土壤自我修复的能力,同时应该建立休养生息补偿机制。”
吕祖善委员建议,建立、实施食用农产品农用地土地安全许可制度,保证所有食用农产品来自安全许可的土地上,让群众吃得明白、吃得放心。
加大处罚力度震慑违法行为
二审稿第八十五条规定,违反本项规定,向农用地排放重金属、有机污染物等含量超标的污水、污泥、清淤底泥、尾矿(渣)等的,由地方人民政府环境保护主管部门责令改正,处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的,处五十万元以上二百万元以下的罚款；有违法所得的,没收违法所得。
一些委员认为,这样的处罚力度仍然不够,还需进一步加大。
杨邦杰委员认为,长期以来,环境保护方面的一个重要问题就是违法成本太低,造成污染防治难度比较大。
“举例来说,有的企业长期向沙漠、地下水排放污水,排放五年、十年,造成的污染也许1个亿、10个亿都不能修复,这种情况下应该根据评估结果、修复成本大小来确定罚款数额。很多年以来,为什么不能制止一些企业向地下水层、地下土壤层排放污染?就是因为如果只罚款200万元的话,与修复费用相比相差甚远。”杨邦杰说。
杨邦杰认为,二审稿第八十八条规定中有对评估单位作出的罚款,说明是有评估单位来参与活动的,“本法和其他法要有所区别,修复成本是可以评估的,这种损失应该由第三方评估,根据评估的结果来决定罚款的上限,对于准确地评估损失决定罚款是有好处的。”
李世明委员认为,从上述规定来看,对农用地污染违法的处罚中,对严重违法者处罚偏轻,因为农用地一旦污染很难修复,即使修复,成本也很高,处罚轻了,不足以震慑严重违法者,本着“谁污染谁担责谁修复”的原则,建议调整为,根据污染程度和修复所需予以处罚。
王明雯委员指出,相比较罚款而言,更重要的是治理修复,制定土壤污染防治法的目的是预防与治理,对于已经造成的土壤污染,要求承担土壤污染后果的修复责任,在法律责任中加以强调是很有必要的。因此,建议在第八十五条、第八十六条、第八十七条中增加一句话,即“造成土壤污染后果的,应当承担修复责任”。
杜黎明委员建议,在第八十四条、第八十五条、第八十九条的“责令改正”罚责之后,增加“拒不改正的,依法作出罚款处罚决定的主管部门可以实施按日连续处罚”内容。
建议强化部门横向联动监督机制
防治土壤污染,政府的职责必不可少,如何强化政府的责任,是委员们关注的重点。
二审稿第八十三条规定:违反本法规定,地方人民政府、环境保护主管部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门,未依照本法的规定履行职责的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员应当依法给予处分。
违反本法规定,依法应当作出行政处罚决定而未作出的,上级主管部门可以直接作出行政处罚的决定。
“地方政府特别是环保部门,在个别土壤污染的重大事件中,如果因为管理失责或者渎职,带来的后果是很严重的。为促使管理部门高度重视这项工作,我认为,在责任分配上还是应当加重政府的管理责任,因此建议第八十三条再作修改和完善。”王明雯说。
车光铁委员指出,草案第六条主要对各相关部门监管职责作出具体规定,“目前,从基层监管工作实际情况来看,土壤污染防治监管政出多门、条块分割现象比较普遍,部门横向有序衔接、资源整合、联合执法难度相对较大。”
对此,车光铁建议,结合各相关部门职责定位、重点工作、任务分工等内容,对部门横向协调配合和整体联动机制,进一步作出细化明确规定,进一步健全强化部门横向联动监督机制建设。
白志健委员认为,一般情况下,土壤污染是由多重因素造成的,也是一个长期积累的过程,一些污染是因为自然因素、科技水平、认知能力这些没有主观故意的因素造成的,往往很难将责任认定,也更难以归责具体行为主体或者由使用权人承担责任。因此,建议突出政府在这种量大面广的农用土地污染风险管控和修复方面的责任,强化地方人民政府的兜底责任。
