任何有立法性质文件都不能游离备案审查之外

    备案审查制度从“备而不审、审而不纠、纠而不改”到现在的“有件必备、有备必审、有错必纠”,经历了长期的过程。从2004年在全国人大常委会法制工作机构成立备案审查室以来,经过各方面不懈努力,走到现在,实现了有意义的历史性突破。

    □　法制日报记者　　朱宁宁

    2017年12月26日,十二届全国人大常委会第三十一次会议对全国人大常委会法工委关于十二届全国人大以来暨2017年度备案审查工作情况的报告进行了分组审议。这是全国人大常委会第一次向社会公布备案审查制度的运行情况,是落实党的十九大报告明确提出的“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”的重要举措,也是备案审查制度的一项历史性突破。

    审议中,常委会委员认为,近年来,全国人大常委会主动适应备案审查工作新常态,不断加大审查力度、完善审查机制、提高审查质量、拓展审查渠道,扎实推动备案审查工作有序开展,取得了非常明显的成效,为规范权力运行、保障群众利益发挥了积极作用。

    与此同时,常委会委员指出,在目前工作中,无论是审查主体还是审查对象,都没有把备案审查放在应有高度来认识、重视、推进、落实。建议提高对备案审查工作的认识,努力把备案审查制度用起来、完善起来,通过备案审查,维护宪法法律的权威,保证法制统一。

    进一步提高对备案审查重要性认识

    备案审查制度是科学的宪法和法律监督制度,是中国特色社会主义法治道路的一个重要组成部分。但一直以来,社会公众对这项工作的知晓程度并不是很高。审议中,常委会委员认为应加大宣传,进一步提高对备案审查工作重要性的认识。

    “很长一段时间,社会包括学术界认为我国的宪法监督制度是一个空白,我们过去形容备案审查就像鸭子凫水一样,表面看起来很平静,但脚掌在下面一直工作,被社会称为‘鸭子理论’。现在不是鸭子凫水了,而是乘风破浪的一艘航船。这个意义非常重大。”信春鹰委员说,备案审查制度是符合国情和实际、具有中国特色的宪法和法律监督制度,必须要充分认识备案审查制度的科学性和重要性。“备案审查制度科学,它能有效维护国家法制统一、维护国家立法的严肃性。我们是单一制国家,只有一个中央政府和一个国家法律体系。地方立法不管有多少部,都是在国家立法的大的制度下作实施性规定,范围和界限立法法规定得都很清楚。”

    信春鹰介绍,备案审查制度从“备而不审、审而不纠、纠而不改”到现在的“有件必备、有备必审、有错必纠”,经历了长期的过程。从2004年在全国人大常委会法制工作机构成立备案审查室以来,经过各方面不懈努力,实现了有意义的历史性突破。工作方式上,原来主要是通过内部协调、协商解决问题,而现在既要通过协调协商,同时也要把问题放在桌面上公之于众,让全社会了解宪法实施和监督制度的实际运作情况。

    任茂东委员建议提高对备案审查工作重要性的认识。“目前我们习惯把人大常委会的监督分为工作监督和法律监督。但我理解,从严格意义上讲,听取审议‘一府两院’的专项工作报告、专题询问、特定问题调查、执法检查等监督手段都应属于工作监督范畴,而对规范性文件的备案审查才是真正意义上的法律监督。但在目前工作中,无论是审查主体还是审查对象,都没有真正把这项工作放在应有的高度,建议加以提高。”

    加大对“一府两院”规范性文件及司法解释审查

    审议中,常委会委员建议主动加大对“一府两院”的各种规范性文件进行审查。

    “很长一段时间大家认为,文件比法律重要,而且文件层级越低越管用,黑头不如白头,白头不如口头。党的十八届四中全会决定禁止地方制发带有立法性质的文件,本意就是地方不可以在法律之外规定公民权利义务。这一要求有效遏制了一些不具有法定资格的主体制定规则的行为,但实践中还是存在大量的规范性文件。”信春鹰举例说,经常看到有媒体曝光出来有些地方或者部门制定的所谓“奇葩”规定,不顾法律,市、县部门都发文,发了文就执行,确实给国家法制统一带来了很大的负面影响。还有一些地方性规则,实际上还没有纳入审查范围。全国人大常委会审查的是行政法规、地方性法规和司法解释,在这个之外的很多东西,比如规章,就由国务院审查。还有一些文件是打擦边球,看起来不像规则,比如纪要、通知,但实际上规定了权利义务,具有立法性质,但现在并没有审查到,仍然游离在备案审查制度之外。对此,信春鹰强调,备案审查的结果要向社会公开,以产生硬约束的效果。

    “现在对于基层来讲,最多的就是部门的通知,红头文件太多,这些文件也是具有指导性的。往往同一件事有不同阶段的红头文件,原来的不取消,新的又增加。这方面的重叠,备案审查制度有何方式解决?特别是几部门联合发布的红头文件,有没有进行备案审查?是否违背法律?特别是罚则方面有没有权限?”贺一诚委员发出了一连串疑问。他建议一定要按照立法法的规定,不能越权。

    任茂东认为,当前备案审查工作仍存在一些不足。特别是对司法解释的主动审查有较大差距,司法解释存在诸多越权没有得到改正的问题。“立法法对专门委员会和常委会工作机构主动审查作出了明确规定。立法法第九十九条规定,有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。实际上,目前主动审查还显得不够。”任茂东建议,专门委员会和常委会工作机构应积极推进,尽快解决“立而不备”“备而不审”等现象。

    艾斯海提·克里木拜委员也认为要强化督促检查。“下面的文件很多、很杂,基层很多文件是不太符合宪法规定的,有些是纳入到备案审查范围的,还有很多是没有纳入到备案审查范围的,所以要督促检查,避免在社会上造成不良影响。”

    增加编制加强组织机构建设

    “目前的备案审查,有时候可能更多的是备案,存在‘备而不审’的情况。其中一个原因可能是由于全国人大常委会立法任务特别重,又要分一些力量到备案审查这块,导致人手不足。”王明雯委员建议增加法工委编制,增强备案审查工作队伍的力量。

    贺一诚说:“从2004年建立法规备案审查室以来,工作量越来越大,现在有地方立法权的主体也增加了,一定要解决增加人员的问题。伴随公民法治意识不断提高,公民提出的审查建议,从2013年的62宗到2017年的1084宗,公民对有关的行政法规、地方性法规、司法解释等都会有不同的意见,而且以后会更多,所有审查建议都要由全国人大常委会进行审查。因此,应加强备案审查室工作人员的编制。”

    车光铁委员建议进一步加强组织机构建设。目前,组织机构不健全、专业性人才偏少、职能配置不够顺畅、体制机制不够完善等问题,在各地基层普遍存在,这也是导致“重备轻审”“重被动审查轻主动审查”等现象出现的主要原因。“这些问题虽然在基层,但仅靠基层力量确实很难解决。应进一步加强备案审查工作组织体系建设,自上而下系统推进备案审查部门、人员和职能强化工作,不断提高基层备案审查工作规范化、专业化、科学化水平。”

    加强对地方立法工作指导

    修改后的立法法扩大了地方立法权限,2017年,全国人大常委会接受报送备案的件数是889件,省级及设区的市的地方性法规数量就有802件。最多的是设区的市地方性法规444件。

    “这说明目前备案审查工作的一个重点是此类规范性文件。”王明雯说,一方面地方立法需求在增大,但与此同时现在很多地方人大的立法能力不足、立法队伍很薄弱、立法质量亟待提高,存在重复立法,甚至违反上位法的现象,有些地方还比较突出。如果要从根本上解决这个问题,除了报告中讲的要指导和支持地方人大开展备案审查工作外,更重要的是要加强对地方人大立法工作的指导,只有加强立法队伍建设,提高立法质量,才能从根本上解决问题。

    艾斯海提·克里木拜说,现在基层人大,特别是市县两级人大人才缺乏,法律方面的人才更缺乏,出台一些自治条例、单行条例很困难,所以全国人大对基层人大要加强人才培训,从法律知识、规范性文件等方面加强指导。制图/李晓军