国家和行业标准存缺失老化“打架”现象

    □　法制日报记者　朱宁宁

    标准缺失、老化和“打架”；没有明确监管部门,海洋石油生产目前只能违法委托给国有石油企业代为监管；民航、铁路、电力等行业监管与属地监管职责分工不明确；全国3300多个开发区、高新区、科技园区,近半数没有安全生产监管机构；自2014年12月1日安全生产法修订施行以来,只有四分之一的省(区、市)制定或修订了当地的安全生产条例,三分之一的省(区、市)制定了配套规章……

    今天提请十二届全国人大常委会第二十五次会议审议的全国人大常委会执法检查组关于检查安全生产法实施情况的报告指出,安全生产法在实施过程中仍存在一些突出问题。

    建议严格落实企业主体责任

    对生产安全事故的分析表明,大多数事故都是责任事故,都是因企业或者职工的违法行为导致的。

    报告指出,尽管新修订的安全生产法进一步强调了企业的安全生产主体责任,但仍有一些企业安全生产主体责任不落实甚至违法生产,企业主要责任人概念不明确,投资方或者实际控制人安全生产意识淡薄,安全生产投入、职工安全技能培训等关键措施不到位,安全生产和职业健康的规章制度和操作规程不完善；企业安全生产预防机制和标准建设滞后,安全生产标准化达标企业比例不高；安全生产的各项法律规定在很多地方还停留在口头上、纸面上、汇报上,没有转化为企业的实际行动,没有落实为企业的生产标准、操作规范和预防机制。

    报告建议从多方面严格落实企业主体责任。今后一个时期,国务院应逐步把工作重心放在督促企业建立健全安全生产预防机制上来；全面落实安全生产法第十八条对企业主要责任人的7项要求,明确企业实际控制人和法定代表人同为安全生产第一责任人；企业必须建立全过程安全生产和职业健康管理制度；安监总局在2017年的工作计划中,应结合安全生产巡查,部署督促企业落实主体责任的专项行动。

    标准体系制定方案应有时间表

    安全生产法作为安全生产领域的基本法,需要制定相应的配套法规和政策措施来保证全面贯彻实施。但执法检查组发现,安全生产法的相关法规政策尚不配套,安全生产法第二十四条、第三十五条、第一百一十三条要求国务院及其相关部门制定配套法规和规章的工作还没有完全落实。同时,有关的国家标准和行业标准还存在缺失、老化以及“打架”的现象。地方和企业强烈要求加快标准建设,实现企业安全生产有标准、政府安全监管有依据。

    报告建议,国务院有关部门要加快制定和修订安全生产法的配套法规和相关国家标准、行业标准；安监总局与国务院法制办要加快起草《安全生产法实施条例》和法律要求制定的相关配套法规,确保在本届政府任期内出台。同时,安监总局要督促各省、自治区、直辖市尽快制定修订当地的安全生产条例,让法律各项制度真正“落地生根”。

    报告还建议,国务院安委会与国家标准委要加强协调,加快安全标准的制定修订和组织实施,建立以强制性标准为主体的安全生产标准体系；国务院安委会与国家标准委就安全生产的标准体系建设制定工作方案应提出时间表,2017年6月30日前在落实执法检查意见的报告中要向全国人大常委会报告。

    监管体制机制不完善不适应

    安全生产法第九条规定,安监部门对全国安全生产工作实施综合监督管理,有关部门在职责范围内对行业、领域的安全生产工作实施监督管理。但此次执法检查中,一些地方反映,有关方面对综合监管和行业管理的关系理解不一致,有的认为综合监管就是“没人管的都管”“有人管的也管”；有的认为国务院“三定”方案明确由安监部门承担工矿商贸行业安全监管责任,并未赋予工信、商务、国资等部门安全生产监管职责。由于认识上的分歧,导致监管职责不明晰,存在重复监管和有些部门躲避监管责任的现象。从检查情况看,一些地方主要靠“听汇报、看报告”的监管方式和“看、摸、敲、打”的监管手段,难以适应新形势下的安全监管工作要求。

    报告建议,国务院应进一步明确综合监管和行业管理的关系,落实部门监管职责,形成监管合力。完善海洋石油安全生产监督管理体制机制,实行政企分开。理顺民航、铁路、电力等行业跨区域监管体制,明确区域监管与地方监管职责。在各类开发区、工业园区、港区等功能区设立安全生产监管机构,尽快解决安全生产监管部门未纳入行政执法序列的问题。

    农村安全生产问题日益凸显

    报告指出,农村和农业领域的安全生产情况,总体看存在底数不清、监管薄弱的问题,农业机械、农村公路、农村建筑等方面安全生产问题日益凸显。目前全国拖拉机、联合收获机等农机登记数已经超过2500万台套,农村地区还有1.23亿辆各类机动车。一些企业非法生产机动车屡禁不止,并以拖拉机、农业机械名义销售、办理登记,而对此类非法生产销售行为的监管主体不明确,行业监管有盲区。农业机械操作人员日常安全监管缺失,无证操作、酒后操作、严重超载、违规载人等问题严重。

    从检查情况看,一些地方的农村建房安全也基本上处于“没人管”状态,房屋建造没有落实承重、抗震、消防等安全设计要求,施工队伍大多没有资质,施工不规范,经常出现起重机、脚手架倒塌以及在建房屋坍塌事故,造成人员伤亡和财产损失。此外,很多地方的农村公路标准低,质量差,临水临崖、急转急弯陡坡等路段大量存在,且缺乏安全标志和安全设施,风险隐患较多。一些省(区、市)农村公路发生的交通事故占到全部交通事故一半以上。2015年,全国发生在等级公路以外的农机事故1306起,死亡208人。

    报告建议国务院进一步明确农业机械、农村交通、农村建设以及农业生产等各领域的安全生产监督管理部门；增加投入,争取用两年左右的时间集中解决农村公路标志、标识等安全设施严重不足的问题,并逐步提高农村公路等级；建立农业部门与公安部门的联合执法机制和全国联网的农业机械信息登记管理系统,实现农机注册、年检审验、交通违法、事故记录等信息共享,共同加强对拖拉机、联合收割机等农业机械的监管；将农村建房全部纳入住建部门的监管范围,加强村庄集镇的规划建设管理和安全管理。法制日报北京12月21日讯