建议加快立法加大投入制定长远规划

    中国环境报记者郭薇北京报道 十二届全国人大常委会第二十一次会议日前就国务院关于自然保护区建设和管理工作情况的报告进行分组审议，常委会组成人员针对自然保护区建设和管理中存在的问题和改进的措施提出意见和建议。

    建议加快自然保护区相关法律的制定

    杜黎明委员在发言中提出三点建议：

    第一，建议加快自然保护区相关法律的制定。我国的许多自然保护区是在上世纪因实施抢救性保护而划定的，自然保护区相关法治建设没能相应跟上。目前自然保护区条例的法律位阶比较低，主要依附于相关的行业法律，保护区的管理主体和执法主体不一致，比如依附于森林的自然保护区就是林业管理部门是执法主体，这和自然保护区的执法主体是有差异的。管理主体和执法主体的不一致，保护区的管理机构有管理职责而无执法权。所以，建议尽快制定自然保护区法，明确自然保护区建设保护的主体责任。

    第二，尽快完善自然保护区的管理制度。中国的自然保护区包括了森林、湿地、荒漠、野生动物、野生植物、草原、海洋、自然遗迹、古生物遗迹等九大类型。目前的管理体制不太顺，前五类由林业部门主管，草原类归属于农业部，海洋类属于国家海洋局，而自然遗迹和古生物遗迹归属地矿部门，由环境保护部进行综合管理。从现行的管理体制来看，不适应性显得非常突出。目前对不同区域、不同类型的自然保护区尚未建立差异性的管理制度。另外，我国的自然保护区有国家级、省级、地市级等等，对不同级别的自然保护区现行的管理制度也没有体现管理事权、管理层级的差异。因此，建议国家相关部门要尽快制定不同类型、不同级别的自然保护区分类管理指导意见，出台环境准入的负面清单。

    第三，尽快制定激励和补偿政策并形成机制。建议加快研究完善自然保护区的土地管理办法和自然保护区生态移民的补偿机制，同时要加大对国家级自然保护区所在地和国家生物多样性保护优先区域的财政补贴，以解决各地在监管当中遇到的问题。

    建议加大中央对自然保护区建设和管理的投入

    唐世礼委员说， 我国的自然保护区主要分布在西部地区，仅青海、西藏、新疆等西部六省、区的自然保护区面积就占了全国的2/3以上；自然保护区多数位于偏远山区、林区、少数民族地区、贫困地区，生态保护与脱贫攻坚的任务交织，矛盾突出；自然保护区、森林公园和风景名胜多种保护形式交叉重叠，同一地块多头管理，标准不一；当前自然保护区投入不足，保护不力，中央和地方的专项都很有限，有的保护区无机构、无经费、无专门人员。全国这么多的保护区、这么大的面积，据说中央财政的投入只有3.3亿元。建议加大中央对自然保护区建设和管理的投入，理顺管理体制，健全生态补偿机制，解决补偿标准偏低、保护区林业企业负担较重和贫困群众增收困难的问题。

    需要下决心在保护区管理体制上做深刻改革

    王毅委员说，第一，自然保护区的保护还缺乏上位的综合性立法，由于缺少上位法，进一步推进自然保护区工作面临制度障碍；第二，目前我国各类保护区有十几种，但缺乏总体的科学的技术规范体系，造成各种保护区的分类标准混乱；第三，各类保护区公共管理的职责规定不清，特别是保护区的土地和相关资源的产权不明确；第四，现在大部分保护区及其周边地区的发展都比较落后，这也造成了保护与发展之间的矛盾；第五，保护区管理手段比较单一，缺乏公众参与的途径。

    面对这些问题，王毅委员建议：一是重新考虑自然保护区或自然保护地法的制定，使之成为这个领域的一项基础性法律。二是管理体制要进一步改革，十八届三中全会决定及生态文明体制改革实施方案中提出建立国家公园体制，对各部门分头设置的各类保护地进行功能重组。由于体制不顺，各部门和地区仍根据自己的利益提出单一功能的国家公园。因此，需要下决心在保护区管理体制上做深刻改革，希望在下一届政府机构调整过程中综合考虑这个问题。三是发挥环境司法的作用，特别是保护区涉及的相关司法问题要引起重视，要加强对自然保护区建设和管理过程中所涉及的资源环境纠纷的司法处理情况进行总结，尤其是涉及到行政机关由于随意更改自然保护区调整范围等所引起的行政诉讼，以利于下一步有针对性地提出解决方案。最后一个建议，加强自然保护区管理手段的创新，应更多利用经济激励手段，比如特许保护。在自然保护领域也可以通过协议的方式让相关社会组织参与公共事务问题的保护。引入协议保护、特许保护的方法可以丰富我国自然保护区的管理方式，通过完善相应途径吸引更广泛的社会力量参与自然保护区的管理和保护工作。

    要科学界定保护区的保护范围

    刘政奎委员建议，要科学界定保护区的保护范围，因为有一些建立时间较早的自然保护区由于当时的条件限制或认识有误，缺少充分的论证，划界不够科学，有一些自然保护区划界过大，实际上有些区域并没有保护价值，建议应当通过充分论证进行必要的调整，而且应当与区域的发展总体规划做好对接。还有一些建立时间较早的自然保护区，区内有村镇、工矿企业等，对这些自然保护区，要么由政府出资对这些村镇、工矿企业进行搬迁，真正把保护区保护起来，要么对保护区进行必要的调整。

    建立自然保护区管理评估机制很有必要

    罗清泉委员建议：第一，环境保护部等部门联合建立国家级自然保护区管理评估机制的做法很好，目前已经对363处国家级保护区进行了评估，建议一鼓作气，抓紧完成全部国家级保护区的管理评估。同时，建议对地方级的保护区也要定期进行管理评估，通过评估及时总结经验，发现问题，掌握主要保护对象变化动态，进一步了解资源本底情况，为加强基础工作、完善保护区规划、强化监管、科学管护提供依据，促进地方级自然保护区建设管理水平的提高。第二，要进一步完善管理体制和机制，加强保护区管理机构的建设。据有关资料介绍，目前有15%的省级、40%的市级、58%的县级自然保护区没有建立相对独立的管理机构，这些情况应该高度重视，下决心解决。一方面，环境保护部要会同有关部门、地方通过建立国家公园，探索解决交叉重叠、多头管理这类问题的途径和办法；另一方面，要帮助地方政府解决地方级保护区“管理缺位”的问题，机构都没有怎么管理？要抓紧明确保护区管理机构的性质、职责、管理权限并督促地方政府加以落实。第三，要进一步完善投入机制。自然保护区多数所在地属于欠发达地区，不少保护区仅停留在简单看护的阶段，而像生态环境监测、生态修复、生物多样性保护、资源调查、科学研究等这些基础性、长远性的重要工作无力开展，这不利于自然保护区的健康长远发展。应该通过合理划分中央和地方管理事权，明确投入的渠道和责任。属于中央事权的以中央财政投入为主，属于地方事权的由地方财政投入为主，以形成稳定的投入机制。

    建议定期开展自然保护区专项执法检查

    车光铁委员对下一步工作提三点建议：第一，目前仍有一些保护区还没有做到“一区一法”，建议结合新“立法法”实施，进一步推动地方立法工作，全面推进国家级自然保护区管理立法进程，并定期开展专项执法检查。同时建议，将省级自然保护区管理工作纳入地方立法授权事项，由各设区的市单独制定符合区域实际的地方性法规，切实加大依法管理力度。第二，目前各地自然保护区管理模式各有不同，既有行政和事业单位建制，也有企业化管理模式。有些保护区甚至需要以经营和创收作为主业来支撑保护区的正常运转，由此导致保护和管理的职能明显弱化。建议进一步推动自然保护区分级管理体制和综合管理机制建设，建立完善考核问责和奖惩机制，明确地方政府的主体责任，强化部门协调机制，切实加强管理机构、人员队伍和基础设施建设，全面提高管护能力和水平。第三，建议进一步加大湿地保护和恢复工作力度。近年来，我国湿地面积和功能明显减少和下降。建议加快推进湿地保护区的保护和恢复工作，探索建立湿地生态效益补偿机制，因地制宜切实做好湿地资源的抢救和保护工作。

    优化自然保护区的布局，加快构建国家生态屏障

    陈竺副委员长建议：第一，优化自然保护区的布局，加快构建国家生态屏障。目前我国初步建立了比较完善的各级各类自然保护区的体系，但是自然保护区的布局还有待进一步改进。建议要继续在生物多样性丰富的地区推进自然保护区建设，与国家的重点生态功能区互为依托，尤其是构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。“两屏三带”指青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障和东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带。二是要加强水生生物和海洋生态系统类的自然保护区建设，保护珍稀濒危的水生生物物种栖息地。逐步提高海洋保护面积在主张管辖的海域面积的比例，力争到2020年达到《生物多样性公约》提倡的10%的目标。

    他还建议，加强自然保护区的科学调查，夯实基础工作。近些年虽然环境保护部、中科院联合开展了全国生态环境十年（2000~2010年）变化的调查与评估，环境保护部还对300多处国家级自然保护区开展管理评估，但是自然保护区科学调查等基础工作还比较薄弱，有的保护区没有建立完善的科研监测系统。开展自然保护区相关学科的调查研究，不断掌握和探索区内资源物种及其生态系统的生态特征，特别是珍稀濒危物种，其演替规律及其与栖息地的环境变化的关系，有利于制定针对性的保护和管理措施，实现区域物种之间、生态系统之间及其与环境之间的和谐发展。

    自然保护区的建设要有长远规划

    全国人大环境与资源保护委员会委员蒲长城说， 建议在对已有自然保护区现状调研摸清底数的基础上，制定不少于30年或者50年的长远发展规划，确定从现在到30年、50年的区间内的建设、保护措施、方针。自然保护区的建设，建立美丽中国，建设绿色家园，急功近利做不到，必须要有长远的规划。自然保护区涉及到人和自然和谐，涉及到千秋万代的事情，能不能组织现有专家技术力量，借鉴国内外好的做法，好好规划一下每个区30年、50年朝哪个方向走，他们之间应该是一个什么样的关系，然后再确定前10年干什么，30年以后这个重点区域干什么，50年以后这个区域干什么。建议制定远景发展规划，要做实，经过反复论证研究后，建议把这个报告提交全国人大会议通过，让所有人能够有所遵循。