立法法修正：良法如何来？

12月22日，立法法修正案草案（以下简称草案）二审稿提交十二届全国人大常委会第十二次会议审议。

根据党的十八届四中全会提出完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系、完善立法体制机制等要求，草案在“税收法定”、地方立法权力、推进科学立法和民主立法等方面作出修改完善。

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为何要修改？——时代变革所需

目前，中国特色法律体系已经形成，但并不意味着立法任务已经完成，法律体系需要随着社会的发展不断完善。

中国社会科学院学部委员李步云表示，尤其是在当今大变革时代，需要通过“变法”推动改革，法律的“立改废”是常态。党的十八届三中、四中全会对完善立法体制、提高立法质量以及加强重点领域立法提出更高要求，在这一背景下对立法法进行修改是十分必要的。

12月23日下午，全国人大常委会分组审议了草案。辜胜阻委员在分组审议时说，立法法非常重要，只有良法才能善治，不能简单地说有法可依，更重要的是有“良法可依”。草案在一些方面吸纳了四中全会的精神，很及时、必要。

张云川委员也表示立法法的修改是有必要的，“草案符合四中全会关于依法治国的精神，也强化了人民代表大会及其常委会立法的责任，而且将有些法律规定在原来概念、定义的范围进一步细化了。”

邓昌友委员指出，立法法的修正在逐步完善，特别是对立法体制，对科学立法、民主立法，对更好地发挥代表在立法中的主体作用都作了很多的规定，是一种进步。

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“税收法定”何解？——税收基本制度只能由法律规定

草案对全国人大及其常委会专属立法权中的税收基本制度作了进一步细化。根据税收法定原则，将税收一项单列出来，规定税种、纳税人、征税对象、计税依据，税率和税收征收管理等税收基本制度，只能由法律规定。

2000年颁布的立法法规定，涉及税收的基本制度只能制定法律。目前18个税种中，只有企业所得税法、个人所得税法、车船税法3个税种制定了法律。而其他15个税种，目前是全国人大授权国务院通过制定税收的暂行条例来征收的。

党的十八届三中全会提出，税收法定是全面深化改革的要求，首次将“落实税收法定原则”作为财税改革的目标之一。这也是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的一个基本要求。

2013年的十二届全国人大一次会议上，全国人大代表赵冬苓等32名全国人大代表联合署名提出“关于终止授权国务院制定税收暂行规定或条例的议案”，呼吁全国人大及其常委会尽快收回税收立法权、税收法律解释权。今年的十二届全国人大二次会议上，赵冬苓就税收立法权回归人大问题提出具体时间表，建议5年内完成税收立法权回归人大。

全国人大代表陈泽民认为，税收关系到每一个家庭，每一个企业，每一个公民，因此，整个经济发展水平应该和税收增长水平和人民生活提高的水平相同步，而不能是“剪刀差”。我国目前许多税种税率的调整往往是由行政机关单方面决定，一个红头文件就定了，没有经过听证，所以，应当由全国人大制定与税收相关的法律。

分组审议草案时，常委会组成人员在税收制度的表述上发表了不同意见。谢旭人委员建议将“税收基本制度”修改为“税收和税收征管的基本制度”。谢旭人委员表示，税收制度本身已包括税种名称、纳税人、征税对象、计税依据等内容，不需要逐个要素制定法律。税收征管制度也是指基本制度，需要制定法律。一些非基本的单项征管制度，可以由国务院或者税务主管部门制定行政法规或部门规章。

郎胜委员说，税率的情况比较复杂，在现实的生活中发挥税收在调节收入和经济杠杆的作用，除了靠设立税种之外，许多情况下要通过调整税率来实现。“如在经济生活中出现一些新情况新问题，需要通过税收杠杆及时调节的时候，都需要通过复杂的立法程序由法律来规定，能不能做到？”王尔乘代表也提出相同问题，并认为应把对税率的规定单独作出具体处理。

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较大的市有何立法权？——限于城市建设管理等事项

12月22日，全国人大法律委员会主任委员乔晓阳在作关于草案修改情况的汇报时说，立法体制的核心内容是立法权限划分，党的十八届四中全会对明确立法权力边界、明确地方立法权限和范围提出了要求。

有相关人士表示，赋予较大的市地方立法权涉及面广，要在界定地方立法权限范围、加强立法监督的前提下，积极稳妥推进。

全国人大法律委员会经研究认为，较大的市是省、自治区行政区域的组成部分，赋予设区的市立法权，既要使其可以根据城市的特点制定规范，也要避免重复立法，维护法制统一。在中国特色社会主义法律体系已经形成的情况下，对较大的市的立法权限进行界定是必要的。但法律对需要由较大的市制定地方性法规的事项另有规定的，可从其规定。

草案将较大的市（包括设区的市）制定地方性法规的权限修改为“可以对城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项，制定地方性法规”。同时规定“法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的除外”。

根据全国设区的市的实际情况，对于省级人大常委会确定赋予设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，在需要综合考虑“人口数量、地域面积、经济社会发展情况”外，草案增加了“立法需求、立法能力”等因素。

最高人民法院副院长江必新表示，我们国家各地发展不平衡，要区分哪些是必须统一的，哪些无法统一。全国人大作为最高国家权力机关要加强监督，控制最终的解释权和决定权。最终实现一方面要有法可依，保障充分的法律供给，另一方面确保良法善治。

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立法如何科学、民主？——新增单独表决制度

乔晓阳说，党的十八届三中、四中全会对深入推进科学立法、民主立法提出了明确要求，应当在立法法修改中进一步落实。

草案提出，法律案有关问题具有较强的专业性或者需要进行可行性评价的，可以召开论证会，听取专家、有关部门等方面的意见；法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的，可以召开听证会，听取基层和有关群体代表、有关部门、人民团体、社会组织和有关专家等方面的意见。

此外，草案增加第五十三条，规定对于专业性较强的法律草案，“可以吸收相关领域的专家学者参与起草工作，或者委托有关专家学者、教学科研单位和社会组织起草”。

黄献中委员表示，召开听证会是一项有益规定，有利于提高立法质量。刘政奎委员建议，可将听取政协委员、民主党派、工商联、无党派人士的意见增加进去。

罗清泉委员建议，进一步加强和改进专业性强的法律的立法工作，要改变过去专业管理部门主导立法的状况，以避免专业部门的某些局限性，避免由于部门利益可能给立法造成的不良影响。同时加强和改进这类法律立法前的调研。通过深入调研，了解专业领域的现状、发展的趋势，实践中的一些新情况、新问题、新经验、新技术、管理标准、管理体制、工作机制等问题。也要优化立法力量的组织。这类法律的起草不仅要吸收专业领域的专家学者，还需要有相关领域的专家，以及有代表性的实践经验丰富的人员以不同的方式参与。

草案完善了法律草案的表决机制。规定，法律草案表决稿交付常委会会议表决前，委员长会议根据常委会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常委会会议单独表决。同时，对单独表决后的处理作出规定：委员长会议可以决定将法律草案表决稿交付表决，也可以对法律草案表决稿暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。

而针对近年来全国人大常委会对法律进行“打包”修改的实践，草案增加规定，对多部法律中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出法律案的，经委员长会议决定，可以合并表决，也可以逐个表决。

分组审议现场

十二届全国人大常委会第十二次会议22日对立法法修正案草案进行二审。全国人大常委会23日对草案进行了分组审议。

陈昌智副委员长：

这次立法法修改以后，我认为更完善、更充实了。一是把四中全会的精神很多写进去了；二是吸收了上次常委会会议的意见，进行了修改；三是特别是关于税收法定的原则，写得比较明确。这次把“两高”的司法解释纳入了审查备案的范围，这是一个很重要的修改。我认为还可以完善一下，可以作出规定，如果“两高”的司法解释与现行的法律相抵触的话，人大可以作出改变和撤销，这样规定就更完善、完整了。

邓昌友委员：

立法法的修改应该说是逐步完善的，特别是对立法体制，对科学立法、民主立法，对更好地发挥代表在立法中的主体作用都作了很多的规定，应该说是一种进步。建议对军事行政法规、军事行政规章的法律地位、立法体制、立法程序等等作出明确的规范。

陈光国委员：

部分修改条款更加注重法律的可行性和可操作性，考虑得比较全面、细致，如有关税收的立法权限，有关较大的市和自治州人大制定地方性法规权限的规定，有关重要条款单独表决的规定，还有法律案的评估和后评估的规定等等。这些修改既贯彻落实了十八届四中全会的精神，也总结和吸收了过去在立法实践当中的一些创新性的工作成果，也吸纳了常委会组成人员审议时的建设性意见。

杜黎明委员：

关于加强对法律修改、废止、解释的规范问题。这届全国人大常委会，在立法工作中提出“立、改、废、释”并举，这是非常好的举措。立法法是规范立法活动的法，也应当“立、改、废、释”四措并举，但目前整部立法法在立法方面的表现是很突出的，而对法律的修改、废止和解释等环节相对薄弱，建议对立法的这四个环节都应该重视和加强。

赵少华委员：

中央、国务院、地方的法律权限怎样来界定？在实践工作当中有很多困扰，地方上磕磕碰碰比较多，现在怎么更好地发挥全国人大的作用又摆上重要日程。关键是很多法律定了以后怎样解释得更清楚，怎样让执法人员在执法的过程中更清晰地执法。尤其是有法必依，重要的是把权力界定下放以后怎样进行备案、监管和落实，是非常重要的。

全国人大代表霍震寰：

随着经济社会活动的增加，立法活动也相对加快，提高立法质量、保证法律的实施效果是立法的基本宗旨之一。此次立法法修正案草案增加法律通过前评估、法律清理等规定，加强了法律实施效果，公布立法规划、年度立法计划，提高立法针对性和系统性，赋予设区市立法权，使修改后的立法法与时俱进。建议增加立法宗旨、法律监督等相关内容，重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革，进一步发挥立法法的指导、促进和保障作用。

我国现行立法体制

【法律】

全国人大及其常委会行使国家立法权。

【行政法规】

国务院根据宪法和法律制定行政法规。

【地方性法规】

省、自治区、直辖市人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

海南省、深圳市、厦门市、汕头市、珠海市人大及其常委会按照全国人大的授权，根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在各自的经济特区范围内实施。

【自治条例和单行条例】

民族自治地方（即自治区、自治州、自治县）的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。

国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和其他经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本地方的地方性法规，制定规章。规章的内容不得与法律、法规相抵触。

我国立法的基本程序

【法律案的提出】

1.有权向全国人大提出法律案的主体：有关国家机关；一个代表团或者30名以上代表联名

2. 有权向全国人大常委会提出法律案的主体：有关国家机关，常委会组成人员10人以上联名

【法律草案的形成过程】

法律案是指依法享有提案权的机关或个人向立法机关提出的关于制定、修改、废止某项法律的议案。

1.立项，作出立法决策。

2.建立起草班子，开展起草工作。

3.进行调查研究。

4.形成草案框架和对主要问题的意见。

5.起草条文。

6.征求各方面意见。

7.形成送审稿并对送审稿进行审查。

8.由提案机关讨论决定，形成正式的法律案。

【法律案的审议】

审议法律案，是立法过程中的一个重要阶段。全国人大及其常委会审议法律案的过程，实质是充分发扬民主、集思广益的过程。

1.全国人民代表大会审议法律案的程序

在会议举行前一个月将法律草案发给代表，以便代表进行认真研究，准备意见；在大会全体会议上听取提案人作关于法律草案的说明；各代表团全体会议或小组会议对法律草案进行审议；有关的专门委员会对法律草案进行审议，提出审议意见，然后由法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律草案进行统一审议，向主席团提出审议结果的报告，并提出法律草案修改稿。

2.全国人大常委会审议法律案的程序。

在常委会会议举行的7日前将法律草案发给常委会组成人员，以便常委会组成人员进行认真研究，准备意见；在常委会全体会议上听取提案人作关于法律草案的说明，由提案人委托的人对制定该法律的必要性、可行性、立法的指导思想和基本原则以及法律草案的主要内容作出说明；常委会分组会议对法律草案进行审议，在此基础上，必要时可以召开联组会议进行审议；有关的专门委员会对法律草案进行审议，提出审议意见，然后由法律委员会根据各常委会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和其他各方面的意见，对法律草案进行统一审议，向常委会提出审议意见的汇报或者审议结果的报告，并提出法律草案修改稿。

3.广泛听取各方面意见

这是我国立法工作必须遵循的一条重要原则和基本经验。主要包括：书面征求意见、座谈会、听证会、论证会、向社会公布法律草案公开征求意见等。

【法律案的表决】

赞成票超过全体代表或全体常委会组成人员的半数——通过！

【法律的公布】

由国家主席签署主席令予以公布。

（人民法院报记者 王俏）