复议机关应否当被告有不同意见

    □法制日报记者陈丽平

    近日在京举行的十二届全国人大常委会第十次会议,再次审议了行政诉讼法修正案草案。

    现行行政诉讼法规定,经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。

    上一次审议时,有些常委委员提出,实践中复议机关为了不当被告,维持原行政行为的现象比较普遍,导致行政复议制度未能很好发挥作用,建议对原有制度作有针对性的改革,明确复议机关维持原行政行为的,与原行政机关作为共同被告。

    为此,新的行政诉讼法修正案草案规定,经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。

    审议中,一些常委委员和列席人员对复议机关应否成为被告,仍有不同意见。

    有利于发挥行政复议缓冲作用

    “这一修改有利于发挥行政复议的缓冲作用。”列席会议的全国人大代表贾春梅说,行政复议是有效解决官民纠纷,将行政争议化解在行政机关内部的重要途径,也是官民纠纷诉诸法院的缓冲地带。

    贾春梅指出,长期以来,行政复议的社会认可度并不高,大量行政争议没有纳入行政复议的法制轨道。根据现行行政诉讼法规定,经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告,复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。实践中,复议机关为了不当被告,维持原行政行为的现象比较普遍。对此,草案作出有针对性的修改,有利于改变长期以来行政复议因许多地方和部门复议机关做“维持会”而导致复议公信力严重下降的现实困境。

    复议机关易出现疲于应付情况

    符跃兰委员对“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”表示不理解。

    符跃兰认为,复议机关只是对原行政行为的合理性和合法性进行审查,并不是作出行政行为的行政机关,不应作为共同被告。目前复议机关一般都在政府法制部门,与同级法院相比,人员编制、专业水平都有一定差距,如果维持原行政行为的复议机关作为共同被告应诉,那么容易出现两方面情况:一是下级行政机关对上级复议机关容易产生依赖性；二是复议机关容易出现疲于应付的情况。

    符跃兰还建议,在草案中考虑增加以下内容,即复议机关驳回复议申请的情况下,应以作出行政行为机关为被告,还是复议机关为被告。目前各地做法不一,建议予以明确。

    维持与否复议机关都不当被告

    艾斯海提·克里木拜委员建议将上述规定修改为:经复议的案件,原具体行政行为的行政机关是被告。

    其理由是:现行行政诉讼法关于经复议的行政案件谁当被告的规定,不利于上级对下级的监督。在这种制度设计下,行政复议机关因怕当被告,往往对下级的决定可以变更时,也大多会进行维持,因而不利于发挥行政复议化解矛盾纠纷的作用。同时也不利于行政争议的实质性解决。行政复议机关作为被告,无论最后是胜诉还是败诉,大多数都不能实质性化解行政争议,而使各方当事人在程序上周而复始,既耗费当事人的时间和精力,又浪费行政资源和司法资源。

    因此,艾斯海提·克里木拜建议经复议的案件,不论是否维持,都由作出原具体行政行为的行政机关当被告。