让“民告官”渠道更为畅通

新华网北京８月２５日电（记者陈菲、罗沙）２５日，行政诉讼法修正案草案二次审议稿提请全国人大常委会审议。让“民告官”更加容易立案、让行政首长出庭，改变行政复议“维持会”现象……二次审议稿作出重要修改，着力解决“立案难、审理难、执行难”。

“依法治国的关键是依法行政，而依法行政的重要保障是行政诉讼制度。因此，这次修法对于促进十八届四中全会将要确定的‘依法治国’任务和目标的实现将具有非常重要的意义。”北京大学教授姜明安说。

亮点一：告政府不要求“具体行政行为”，专家建议采取“负面清单”方式

河南一家酒店职工反映，工商局仅凭个人提供的虚假材料，就将属于职工的酒店过户给他人。职工为了维权，向区人民法院提起行政诉讼，结果是法院不予立案。

全国人大常委会委员修福金调查，由于地方政府直接或者隐性干预，大量符合行政诉讼标准的案件得不到受理。他们调查的一个市，２０１０年到２０１２年行政案件受理率分别为３８．５％、３９．１２％、３５．１９％。群众讲有“三不”，即不收案件材料、不出法律文书、不予立案。

根据我国现行行政诉讼法规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”

专家介绍，当时立法中用“具体行政行为”的概念，主要考虑是限定可诉范围。但实际上什么可诉，什么不可诉，是由行政诉讼法其他条款规定的。有的法院还为“具体行政行为”设定标准，对应当受理的行政案件不予受理，客观上成为“立案难”的原因之一。

鉴于此，二次审议稿将“具体行政行为”修改为了“行政行为”。虽然此次修改并没有对社会各界普遍关心的行政诉讼受案范围作大的调整，但姜明安认为，将“具体行政行为”改为“行政行为”可为目前适当扩大行政诉讼受案范围去除法律障碍，如对规范性文件的附带审，对行政合同案件的受理等。

“我个人一直主张扩大行政诉讼受案范围，在这方面，思想应更解放一点，步子应更大一点。”姜明安建议，可采取“负面清单”的方式，凡是法律没有禁止相对人起诉的，相对人不服行政行为，都应该允许其向法院起诉。如果规定得模模糊糊，“信访不信法”的问题就终不能解决，法治的梦想就终不能完全变成现实。

亮点二：行政首长出庭，专家称一次出庭或等于听十次法律讲座

近年来，时任北京平谷区长、现任北京平谷区委书记的张吉福曾代表政府出了两次庭。坐在被告席，一次赢一次输。北京市平谷区积极推行行政机关负责人出庭应诉制度，目前在平谷，和政府打官司看到“一把手”出庭的应诉率已达到８５％。

行政诉讼是“民告官”的制度，但实践中“告官不见官”的问题比较突出，有的案件只有律师代理行政机关出庭应诉。为推动官民纠纷矛盾化解，增强行政机关负责人依法行政的意识，近年来一些地方积极推动行政机关负责人出庭应诉，取得较好的法律效果和社会效果。

例如，河北省全面推进依法行政工作领导小组办公室、省高院和省政府法制办近日联合下发了《关于建立行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度的通知》，明确规定行政机关负责人行政诉讼出庭应诉的９种主要情形，并将出庭应诉工作纳入年度依法行政考核指标体系，实施责任追究。广州市政府近日也出台《行政机关负责人出庭应诉暂行规定》，要求行政诉讼案件行政机关负责人需出庭应诉。

在总结实践经验基础上，二次审议稿增加规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。”

“行政机关负责人出庭应诉有利于官民关系和谐，也有利于提高领导干部的法治理念和法律知识，一次出庭可能等于听十次法律讲座。”姜明安说。他同时表示，也不能所有行政案件都要行政机关负责人出庭应诉，这既不可能，也无必要。

“但影响公民法人或者其他组织重大权益的，或者有重大社会影响的行政案件应有行政机关负责人出庭应诉，或者规定行政机关负责人在一定时间内应至少出庭多少次，这样更贴合实际。”姜明安说。

亮点三：发挥“缓冲地带”作用，专家称改变行政复议“维持会”现象

今年３月，山东平度“３·２１”守地农民殒命事件引发了社会各界的普遍关注。在这起征地拆迁引发的矛盾中，村民曾对《山东省人民政府关于平度市２００６年第十四批次城市》申请行政复议，山东省人民政府行政复议办公室也答复称经初步审查，决定予以受理。但直到事发，村民一直未等到下一步的审查答复。

行政复议是有效解决官民纠纷、将行政争议化解在行政机关内部的重要途径，也是官民纠纷诉诸法院的“缓冲地带”。但长期以来，行政复议的社会认可度还不高，大量行政争议未纳入行政复议法制轨道。

全国人大常委会委员韩晓武举例说，近３年来，某自治区政府共受理行政复议案件３００多件，而同期受理的因行政争议引发的信访案件则高达５万余件。有些县级政府几年来甚至未受理过一起行政复议案件。

根据现行行政诉讼法规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”。

“实践中复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍，导致行政复议制度未能很好发挥作用。”全国人大法律委员会副主任委员李适时说。

对此，二次审议稿明确规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。

“这一修改有利于改变长期以来行政复议因许多地方和部门复议机关做‘维持会’而导致复议公信力严重下降的现实困境。”姜明安说。