确保“十二五”节能减排目标任务如期完成

    □法制日报记者朱宁宁

    4月21日,十二届全国人大常委会第八次会议听取了国务院关于节能减排工作情况的报告；23日,全国人大常委会组成人员分组审议了这个报告。为配合全国人大常委会做好对国务院报告的审议,全国人大环境与资源保护委员会此前开展了相关调研。

    这次调研是如何开展的?调研取得了哪些成果、发现了哪些问题?通过调研对节能减排形成了哪些意见和建议?《法制日报》记者近日就这些问题采访了全国人大环境与资源保护委员会主任委员陆浩。

    实地了解节能降耗污染减排情况

    记者:调研是加强人大监督和立法工作的基础,请简要介绍一下这次调研的总体情况。

    陆浩:开展这次调研,既是为审议国务院报告做准备,也是为了加强人大监督,督促解决环境突出问题,加强生态文明建设。今年1月6日,我们听取了国家发展改革委、环境保护部关于节能减排工作情况的汇报,并请17个相关部门和单位提供了书面情况。2月下旬,全国人大环资委组成3个调研组,分别赴贵州和四川、江西和安徽、北京和山西六省市开展了节能减排专题调研。

    全国人大常委会领导高度重视这项工作,全国人大常委会副委员长陈昌智、沈跃跃亲自带队,全国人大环资委部分组成人员和部分全国人大代表组成调研组开展实地调研,国家发展改革委和环境保护部相关负责人也参加了调研。调研组坚持以问题为导向,深入基层、深入群众,通过座谈、现场查看、重点走访等多种方式,实地了解节能降耗和污染减排情况,并广泛听取了地方各级人大、政府及有关方面推进节能减排工作的意见和建议,同时也发现了一些问题,在调研报告中对进一步推进节能减排工作提出了意见和建议。

    节能减排工作面临五个方面问题

    记者:当前,我国环境问题十分突出,加强节能减排是治理环境、建设生态文明的重要环节。通过这次调研,您认为我国节能减排面临着哪些困难和问题?

    陆浩:“十二五”已过去了三年,随着我国工业化、城镇化快速发展,能源需求呈刚性增长,资源环境约束日趋强化,节能减排形势依然严峻。通过这次调研,我们感到当前节能减排工作还面临一些困难和问题。

    一是部分节能减排目标任务完成进度滞后。今明两年单位GDP能耗下降幅度都要达到3.9%以上,才能实现降低16%的目标。

    二是转方式调结构任务繁重。我国长期积累的经济结构、能源结构不合理,发展方式粗放使节能减排面临多重压力。主要表现在:工业重型化,高耗能、高污染行业产能过剩问题仍很突出；能源结构不合理；排污强度居高不下,区域性特征明显。

    三是节能减排压力很大。目前,我国能源消费增量空间不足,污染物新增量消化压力大。同时,工程措施节能减排挖潜难度增大,结构调整节能减排任务繁重。值得注意的是,随着经济发展能耗总量每年还要增加,在能源结构没有大的改变的情况下,难以促进环境质量全面改善。在各种污染物排放量远远超出环境容量的现实情况下,部分污染物排放量指标每年下降几个百分点,难以促进整体环境质量全面改善,人民群众的切身感受是环境质量仍然较差,问题依旧较为突出。

    四是资金投入和政策引导作用有待加强。调研中发现,由于地方财力有限,对节能减排的资金投入和金融支持不足。有些经济激励政策尚未落实,如财税政策不配套,绿色建筑、建筑能耗普查等工作难以全面展开、持续推进。同时,现有优惠政策难以落地,国家有关部门出台了22项与节能减排有关的优惠政策及配套文件,但实际操作中存在优惠范围过窄、目录更新不及时的问题。此外,现有的科技投入机制难以支撑企业节能减排技术创新。

    五是执法监管还不严格不到位。在一些地方,部门监管责任不清,联动机制不完善,部门职能重叠交叉,监督管理标准不统一,客观上削弱了节能减排工作合力。现有节能减排相关法律法规制度标准体系也不健全,难以对节能减排形成有力保障。同时,监管能力有待提高,一方面地方监管人员不足、能力建设滞后,另一方面也存在监管过度依赖行政命令,监管手段单一的现象。调研还发现,现有的节能减排目标责任考核奖惩机制不完善。

    应建立更加严格的考核问责制度

    记者:针对节能减排存在的困难和问题,全国人大环资委有哪些意见和建议?

    陆浩:今明两年是我国加快调整经济结构、转变经济发展方式的重要时期,是全面落实“十二五”规划纲要各项目标要求的关键时期,也是完成节能减排约束性指标的攻坚阶段。

    我们建议,首先要进一步提高对节能减排重要性、紧迫性和自觉性的认识。“十二五”规划纲要提出的约束性指标是全国人大通过的具有法律效力的目标任务,也是各级政府对全社会的庄严承诺,受到国内国际社会的广泛关注,节能减排目标能否如期完成,关系重大。“十二五”已过去了三年,面对当前严峻复杂的环境形势,各地各部门还要下更大决心、做更多努力,确保“十二五”节能减排目标任务如期完成。

    其次,要充分发挥节能减排导向作用,推动结构调整和产业转型升级。一是坚持通过市场手段淘汰落后产能。二是大力推动清洁能源产业健康发展,严格落实国家有关支持政策措施。三是加大资金投入和金融支持力度。四是有针对性地制定和更新完善差别化的财税政策,建议进一步加大对非电行业脱硫脱硝设施建设的支持力度,及时更新、切实落实现有节能减排优惠政策。五是强化财政资金绩效评价,加强资金统筹,提高财政资金示范、引导和使用效率。

    再次,要推动改革创新,建立健全节能减排长效机制。一是加快科技体制改革,加快完善节能减排技术支撑体系和节能减排技术服务体系。二是加快监管体制机制创新,进一步明确在节能评估、监察、产业准入标准、能效标准、节能设计规范的部门分工,减少和弱化过度的行政手段,严格把握节能环保市场准入,坚持放活和监管同步到位,坚决防止污染反弹。

    同时,要进一步强化节能减排硬约束,建立更加严格的考核问责制度。确保完成“十二五”节能减排目标任务,必须要通过强化责任目标考核,坚持“铁规”和“铁腕”来全力推进节能减排。我们建议,一是坚持以问题为导向,将“十二五”前三年未完成的节能减排指标任务细化分解到今明两年,逐级落实到各地、各部门、各单位,建立倒逼机制,抓好抓实各项任务的推进和落实。二是建立更加严格的考核问责制度,全面落实地方政府主要负责人负总责的目标责任考核奖惩机制。对于考核任务未完成的地区,要严格考核问责,对问题突出的企业和有关责任人,要采取“铁腕”硬措施,严厉查处,决不姑息迁就,真正发挥节能减排目标考核的积极导向作用。

    修改完善节能减排相关法律法规

    记者:立法和监督是人大的重要职责,全国人大环资委在完善相关法律法规、加强节能减排监督方面有哪些建议?

    陆浩:从根本上讲,只有完善相关法律法规和标准规范,才能将节能减排纳入有法可依良性发展的轨道。我们建议,要尽快修改完善节能减排相关法律法规和标准规范,加快环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法和土壤污染防治法等法律制定和修改进程,尽快出台或修改排污许可证管理条例、机动车污染防治条例和建设项目环境保护管理条例,研究制定《畜禽规模养殖污染防治条例》等有关法规的配套实施细则,进一步明确污染物排放总量控制、排污许可等法律制度。推动开展固定资产投资项目节能评估审查立法工作,将实践中行之有效的节能措施纳入法制化轨道。加快节能减排相关标准规范的制定和修订,强化环保、能耗、技术等标准和产品认证体系建设,提高涉及节能减排产品的许可准入门槛,推进技术创新和新产品的推广应用,充分发挥技术标准的支撑、引领和规范作用。

    节能减排和环境保护是全社会共同责任。因此,要加强法律监督、社会监督和舆论监督,深入开展节能减排全民行动,积极倡导节约、绿色、低碳消费理念,努力营造从我做起、从身边做起的节能减排良好氛围。