□ 漫画/高岳
□法制日报记者陈丽平
现行行政诉讼法规定,基层人民法院管辖第一审行政案件。
为了解决行政案件审理难问题,减少地方政府对行政审判的干预,在总结现行做法的基础上,根据党的十八届三中全会关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的精神,前不久被提请审议的行政诉讼法修正案草案增加规定:高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件；对县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件,由中级人民法院管辖。
一些常委委员和列席人员在审议时对上述行政案件管辖制度的修改给予充分肯定,同时建议明确规定原告择地诉讼权利。
行政诉讼受理难审判难执行难
“行政诉讼法是维护人民群众根本利益,监督促进行政机关依法行政,有效化解行政争议的一部重要法律。”修福金委员说,目前在司法实践中存在行政诉讼受理难的情况。
据修福金调查,由于地方政府直接或者隐性干预,大量符合行政诉讼标准的案件得不到受理。他们调查的一个市,2010年到2012年行政案件受理率分别为38.5%、39.12%、35.19%。群众讲有“三不”,即不收案件材料、不出法律文书、不予立案。
“有些法院负责行政诉讼的法官不敢收这些案件,一有要起诉的苗头相关部门就打来电话,所以法官不敢受理。”修福金说,立案难已经成为群众反映最强烈的行政诉讼问题。
行政诉讼还存在审判难问题。修福金说,由于涉及自身利益,有的地方行政机关要求法院汇报案件处理情况,通过办公会等平台对法院审理案件进行干涉和质疑。法院审理行政案件非常困难,面对违法行政行为,难以依法作出判决。行政机关败诉率平均为9%,有些地方行政机关败诉率是零。
关于行政诉讼执行难问题,修福金介绍,由于缺乏必要手段,有的案件法官顶住压力进行判决,但是也难以执行,甚至法官会受到报复。有些法院判决计生委败诉后,计生委不仅不履行判决,反而在当年的计生工作中给法院挂黄牌。另外,有一些部门,比如规划、土地、税务、工商等部门,经常以“新官不理旧事”为由,拒不履行法院生效裁判。
列席会议的全国人大代表刘革新说,根据现行行政诉讼法规定,绝大多数行政案件都是由被告,即行政机关所在地的人民法院管辖,这样的管辖比较便民,也比较有利于法院查证事实。但由于被告所在地人民法院在人、财、物各方面都受制于地方政府,导致在现实中行政审判往往受地方行政干预影响,司法活动受到制约,甚至丧失中立、公正的立场。因此,在遭遇行政争议的时候,当事人往往不愿意选择行政诉讼,而是选择信访方式维权。据统计,人民法院受理的行政案件中,有13%被法院驳回起诉,还有40%以上的案件是原告主动撤诉。也就是说,即使立案后也只有40%多的案件,最终由人民法院审理并对实体问题作出裁判。
行政案件跨区域管辖势在必行
“上述三难困境产生的主要原因是现行司法管辖与行政区划完全相对的体制。”修福金认为,现行司法体制下法官的经济、生活、住房以及升迁等各个方面都由同级政府管辖,用人家的、吃人家的、喝人家的,在审判中就必须听人家的,这是最根本原因。
修福金指出,要解决三难问题,必须破除行政区划和司法管辖权相对应的关系,保障行政审判不受非法干预。行政案件跨区域管辖才能使行政审判充分发挥其优良的制度功能,有利于从制度上破解“上有政策、下有对策”,维护中央政令畅通,有利于消除群众置疑,促进依法行政,密切党群干群关系,有利于解决群众反映强烈的突出问题,让广大人民群众充分相信法律、自觉运用法律,推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。
“草案规定高级人民法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审的行政案件,对县级以上地方政府的行政诉讼由中级人民法院管辖,这些做法可以减少地方政府对审判的干预,有助于解决审理难的问题。”范徐丽泰委员认为。
吴晓灵委员说,草案在诉讼管辖问题上提出可以跨区域审理,这是非常重要的。有报道称,浙江一个地区实行在本辖区审理行政诉讼案件时老百姓胜诉率是10%至13%,跨区域审理之后老百姓胜诉率达到62%以上。
列席会议的广西壮族自治区人大常委会副主任莫永清说,当前行政案件解决难的一个重要原因是同级审,即市县政府为被告的一审案件由当地法院管辖。同级审不利于独立、公正审判。因此,草案增加规定县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件由中级人民法院管辖,对冲破地方保护主义具有重要意义。
“异地审也是一个办法。”莫永清说,但异地审从基层情况看,会带来一些不便。跨区域管辖会增加司法成本,判后执行难度也会加大。另外,一个乡镇级的具体行政行为,由本辖区内的县级法院来管辖,应该问题不大。乡镇一级同县法院比,县法院还是处于优势位置的,不存在不敢判的情况。建议由基层人民法院管辖本行政区域内县级以下政府所作的具体行政行为的一审案件。这样既有利于解决地方保护主义问题,又能克服可能出现的诸如增加司法成本等其他问题。
莫文秀委员指出,确定行政诉讼管辖应当主要遵循以下原则:便于当事人诉讼,便于法院正确、公正、有效地行使审判权；法院审判工作量的合理分工和分配。
建议基层法院不设行政审判庭
“管辖的确立应该追求各种价值目标的平衡。”莫文秀说,现行行政诉讼法没有充分考虑行政审判中可能受到的法外干预,在地域管辖上采取“原告就被告”原则,级别管辖过低问题也比较突出,影响了行政审判的公正行使。所以,建议适当提高行政诉讼级别的管辖,并且将被告所在地和原告所在地都纳入地域管辖的选择范围。如果原告、被告在同一个地区的,原告可以申请上级人民法院指定其他人民法院管辖。以从制度上减少行政干预的可能性,保障人民法院依法独立行使审判权。
陈喜庆委员也建议,进一步明确给予原告择地诉讼的权利。就是说,原告有权选择跨行政区域进行诉讼,以便保证原告诉讼权利的充分行使。
列席会议的全国人大代表高广生建议适当提高行政诉讼审级,明确“以县、市级人民政府或省级人民政府工作部门为被告的一审行政案件均由中级人民法院受理,以省级人民政府和国务院各部门为被告的一审行政案件由高级人民法院受理”,通过提高审级来减少行政机关对行政案件的干扰。
为有效解决地方政府干预,刘革新建议,所有一审行政案件全部由中级人民法院管辖,基层法院不设行政审判庭,不审理行政案件；如果必要,中级法院可以派出巡回行政法庭,及时受理或审理当地的行政案件。其理由有:其一,区县级法院审理涉及所在区县级政府及其部门的案件难于摆脱干预,难以公正；其二,基层法院行政案件太少,难以积累行政审判经验；一些行政法官“无活干”而被借调去搞非诉执行,这使人们更失去了对“民告官”诉讼的信任和信心。
