□法制日报记者陈丽平
现行行政诉讼法规定:人民法院审理行政案件,不适用调解。
近日提请十二届全国人大常委会第六次会议初次审议的行政诉讼法修正案草案规定:人民法院审理行政案件,不适用调解。但是,行政赔偿和行政机关依法给予补偿的案件除外。
任茂东委员说,草案规定行政赔偿和补偿案件可以适用调解,这是一个进步。在目前的司法实践中,行政诉讼中不但存在大量的调解,而且调解范围超出了行政赔偿和补偿,取得了一定效果,积累了相关经验。其实,法律的重要作用之一就是定分止争,如果能通过调解最大限度地减少争议双方的对抗,节约诉讼成本和司法资源,从而减轻法院的压力,达到法律效果与社会效果的统一,规定调解未尝不可。
对现实中大量存在的所谓“协调”、“庭外和解”以规避“调解”两个字的现象,任茂东说,回避不是解决问题的好办法,具体界定哪些行政案件适合调解,哪些不能够调解,方是明智之举。
“希望在法律中明确设立行政诉讼调解程序。”列席会议的全国人大代表李大进说:“很遗憾行政诉讼调解制度没有写入法律草案。实际上,在司法实践中调解已经日常化。调解是中国的‘一枝花’,现在刑事诉讼都倡导调解,为什么行政诉讼不能调解?在行政诉讼中,设立调解制度有百利而无一害,更容易保护群众的权利。希望在这方面重新考量。”
列席会议的全国人大代表张淑琴也建议,在不违反法律、行政法规,不侵害国家利益、社会公共利益,不侵害他人合法权益的情况下,在双方自愿的基础上,应允许行政案件调解。
“建议增设行政诉讼调解制度。”穆东升委员说,采取调解方式审理行政案件,有利于更好地维护行政相对方的合法权益,有利于解决行政主体和行政相对方之间的矛盾,有利于减少群众上访事件,同时也有利于更好地处理行政权和司法权之间的关系。
史莲喜委员建议在草案中增加规定:人民法院在行政案件审理过程中,可以根据自愿合法原则,在查明事实、分清责任的基础上,对行政机关依法有权裁量处分的事项进行调解。其理由是,社会转型时期矛盾非常复杂、多样,单纯采取裁判方式难以实质性化解争议,应当建立多元化纠纷解决机制。现在草案规定的调解适用范围窄了一些,可以进一步扩大。
辜胜阻委员也建议,立法确立行政诉讼调解与诉讼执行和解制度。他说,很多案件特别是行政合同等新型行政行为案件,通过调解各方达成协议撤诉,会产生比较好的效果。
但也有委员对行政诉讼调解制度表示反对。
“原则上我不赞同行政调解。”王明雯委员说,法治原则是行政诉讼法的立法基石,行政诉讼是对行政行为的合法性进行审查,调解会给当事人一个导向,就是他可以向行政机关讨价还价。另外,过多的调解,特别是随意调解,损害法律权威,也容易使矛盾越调越多。如果非要允许调解的话,建议只能是有限调解,而且必须对调解的范围、原则、效力及监督等予以明确。
为此,王明雯建议在草案中增加规定:调解必须遵循公平、自愿的原则。当事人一方提出不愿调解,人民法院必须依法进行判决或者裁定；调解应当制作调解书。调解时,当事人、法定代理人、诉讼代表人必须到场。第三人经人民法院准许可以参加调解,法院认为必要时可依职权通知第三人参加调解；调解不成的,应当及时判决；调解因违反法律、法规导致无效,或者存在其他可以撤销的原因的,当事人可以在知道或者应当知道该原因之日起60日内请求继续审判。
一些国家和我国台湾地区关于调解的规定
德国规定,法院在开庭审理前,可以传唤诉讼参加人进行协商、调解。诉讼参加人对调解标的有处分权的,可由法院制作调解笔录或者以裁定的方式,终结或者部分终结诉讼。近年来,不少法院开始运用调解处理行政案件,调解成功率也在逐年上升。
日本行政诉讼可以适用调解,但实践中调解率很低。2007年以来,一审行政诉讼中调解结案数一般在20件左右,调解率在1%左右,远低于近80%的判决率,也远低于一审民事案件30%的调解率。依法行政原则是行政诉讼调解率低的主要原因,行政机关不能对行政行为合法或者违法的问题讨价还价,因此适用调解的情形很少。
美国鼓励行政机关运用调解、协商、仲裁等方式,将争议尽量解决在诉讼程序之前。目前只有不到10%的行政争议进入了诉讼程序。法院也重视调解,有的观点认为,法院的角色不应限于作出裁决,更要解决问题,要给予当事人“疗伤性质”的司法救济,而不是让当事人深陷输赢之争。
我国台湾地区规定了调解,凡当事人对诉讼标的具有处分权,同时不违反公共利益的,行政法院可以在诉讼各阶段进行和解。近年来的调解率约为1.85%。陈丽平 辑
