护照是公民出入境和在国外旅行、居留的身份证件及国籍证明。我国是13亿人口的社会主义大国，随着改革开放深入发展、经济实力快速提升和社会主义市场经济体制初步建立以及出入境管理深化改革，公民出入境人数急剧上升，出境事由和目的地国不断扩大，护照颁发数量成倍增长。
        我国迄今还没有一部有关护照的全面法律。我国护照管理的主要依据是1980年的护照签证条例、1985年颁布的公民出入境管理法的一些条款。护照签证条例的许多规定与改革开放的形势极不适应；公民出境入境管理法对护照的规定很局限，许多条款也已过时，护照管理出现许多无法可依的情况。制定护照法对保障公民合法权益、促进对外开放、加强护照监管具有重要意义。

        （一）制定护照法有利于促进改革开放和保障公民权利
        建国至改革开放前的28年，外事部门每年平均颁发的护照为1万本；同期，公安机关批准公民因私出国（境）的只有21万人，平均每年仅7千人。改革开放以来，外事部门颁发的护照最多的一年达到80多万本。公安机关颁发的护照及代用证件成倍增长，1987年突破10万本，1996年突破100万本，2000年突破300万本，2002年后突破400万本，2004年达到450万本。今后，随着我国对外交往的发展、公民出境事由和目的地国的扩大、普通护照按需申领的普及、出国旅游人员的大幅增长，我国护照的颁发数量还会进一步增长。
        改革开放前，我国对出境实行严格控制的政策。改革开放后，我国实行经行政审批允许公民出境的规定。加入世贸组织后，出入境管理深化改革，进一步简化了审批手续，我国270多个地级市中已有70%实行按需申领普通护照，即符合法定年龄的公民（法定不准出境的人员除外）都有权申领普通护照，特定身份人员（处以上公务员及一些管钱、涉密的公职人员）需经过组织批准也可申领普通护照。因此，对于涉及广大公民申领普通护照的基本权利及其义务，应通过专门的护照法做出规定，以适应改革开放的形势需要。

        （二）制定护照法有利于解决护照监管的大量问题
        目前护照监管基本无法可依，遇到大量难以处理的问题，例如：对弄虚作假骗领护照的行为如何处罚；对一些中介组织或个人介入因公出国派遣活动、炒卖护照、从事营利的活动如何管理和制裁；对被遣返人员再次申领护照、被拒签人员称护照丢失或损坏要求换发护照的情况如何处置；对外事部门和公安机关颁发和管理护照的职责如何界定，如何减少管理的交叉等等，这些都需要作出专门的法律规定，以堵塞护照管理的漏洞，维护我国护照的尊严和信誉。

        （三）制定护照法取代过时的护照签证条例势在必行
        现在，我国护照种类规定的主要依据是护照签证条例，将普通护照按照出国事由分为“因公普通护照”和“因私普通护照”。这种划分是学习前苏联东欧护照的管理模式，符合高度计划经济时代和不开放的国情。改革开放前，一切经济单位都是公有的，商务出国都属于公务；同时由于出国人员不多，办理出国手续首先按属于“因公”还是“因私”的事由进行分类审查。当时，由外事部门和公安机关分别审查和颁发普通护照并不发生职责交叉的问题。
        改革开放20多年来，我国国情已发生深刻变化。高度集中的计划经济已转变为社会主义市场经济，实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，各类民营经济已占到整个国民经济比重的1/3。不同所有制的企业已成为平等的市场经济主体。新修订的宪法也已增加保护非公有制经济合法权利和利益的内容。随着政企分开、企业重组，企业及企业行为已很难用“因公”、“因私”加以界定。同时，普通护照的颁发管理也发生了很大变化。因公普通护照的原发放对象（留学人员、外派劳务人员、海员）已全部改持普通护照，目前的实际发放对象改为处级以下公务员和事业单位人员及部分企业人员（国有企业为主）。而因私普通护照的发放对象已不局限于“因私事出国的中国公民、侨居国外的中国公民”，正逐步扩大为有申领需要的广大公民（法定不准出境人员除外）。
        因此，有必要根据20多年改革开放的发展制定护照法，取代过时的护照签证条例。

        （四）制定护照法是完善我国法律体系的要求
        从外交部对125个国家护照管理的调研情况看，84个国家有护照的法律规定，其中绝大多数国家有护照法，部分国家有关于护照的行政法规，美、俄等少数国家在移民归化法、出入境管理法中对护照做了专门规定。
        护照法在我国的法律体系中虽不是骨干性的法律，但仍是国家行政管理的一项重要的专门法律。我国对居民身份证已经立法，护照作为公民身份制度的有机组成部分，同样需要立法。
        提交十届全国人大常委会第十九次会议首次审议的护照法草案总计26条41款。草案规定我国护照分为外交护照、公务护照和普通护照，规定了三类护照的签发对象和管理部门以及有关申请程序。草案对申领护照的当事人和相应工作人员的法律责任作了详尽规定。草案还对在国外丢失护照的，临时出国的公民申请的中华人民共和国旅行证，从事边境贸易、边境旅游的公民申请的中华人民共和国出入境通行证，作了规定。为了保障护照申请人的合法权益，草案还对护照签发机关及其工作人员的监督作了规定。
        中国人大网  2005年12月25日    责任编辑  苏大城