□法制日报记者朱磊
随着新兴农村社区、农村集镇的出现,建立在传统生产生活方式基础上的农村正在发生着巨大的变化。适应新农村建设的需要,农业立法也被赋予新的使命。近日在“各省区市人大新农村建设座谈会及农业法制建设培训班”上,全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟提出,应进一步完善农业法律制度,全面推进依法治农。
已制定现行有效农业法律25部
据了解,目前,我国已建立起以农业法为基础,以不同领域专门农业法律为主干,以有关法律中的涉农条款为补充,辅之以行政法规和地方性法规,多层次、全方位的农业法律制度。截至2014年10月,全国人大常委会制定的现行有效农业法律有25部,国务院制定涉农行政法规76部,各地还制定了1300多部农业地方性法规。
刘振伟说,党的十八届四中全会决定提出,实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好,实现我国和平发展的战略目标,必须更好发挥法治的引领和规范作用。在“三农”领域,农业和农村经济的健康发展、农村社会的和谐稳定,最终也要靠法治。我国是农业大国,农业、农村和农民问题始终是关系我们党和国家全局的根本性问题。没有农业的现代化就没有国家的现代化,没有农民的小康就没有全国人民的小康。农业法律制度是“三农”工作的制度保障。农村改革实践已经证明,农业法律制度在调整规范“三农”工作中发挥着不可替代的作用。今后,农业法律将成为推动和引领“三农”工作的根本性制度保障。
“解决‘三农’问题,最终要靠法治。靠法治,带有全局性、根本性、长期性的问题才能得到解决。”刘振伟说。
适应新形势农业立法亟待跟进
随着新农村建设的蓬勃发展,农业法治建设也面临着新的课题。
刘振伟表示,我国农业法治建设的成就是显著的,但也存在一些问题。
刘振伟坦言,一是一些重要领域的立法尚未完成。目前的25部农业专门法律,大多是上世纪90年代和本世纪初制定的,从计划经济体制向市场经济转变的过渡色彩较浓,不少法律的许多条款已不适应当前深化农村改革的实践需要,急需修改,如土地管理法、农村土地承包法、农民专业合作社法、渔业法、森林法、种子法等。另外,还有一些重要法律至今尚未制定出来,如粮食法、扶贫法、农业投入法、农村金融法、农业保险法、农田水利法、土地污染防治法、气象灾害防御法等。农业立法任务相当繁重。二是一些法律的可操作性不强。法律通常包含法律原则和法律规则。法律原则是法律精神的集中体现。法律规则侧重规范和约束,是对具体权利义务及其法律后果的规范,允许什么,禁止什么,操作性强。原则和规则都是法律的重要内容,相辅相成。但由于多种原因,现行的一些农业法律原则性和倡导性的规定多,具体的法律规则较少,可操作性不强。此外,有关农业法律、行政法规、地方性法规规定的一致性问题、与农业法律相配套的行政法规、地方性法规制定问题、法律与政策的衔接问题等,也是农业立法需要解决的现实问题。三是农业执法队伍和执法能力较弱。在农业法治建设实践中,长期以来,强调立法多,对执法重视不够,农业行政执法主体和执法行为不够规范,执法部门多为事业单位,法律地位大多不明确、执法者权威性不够。
农业立法要紧扣农村改革主题
在农业立法中应着重考虑哪些方面的问题?
“农业立法要紧扣农村改革主题,主动服务于农村改革实践。”刘振伟说。
刘振伟指出,党的十八届三中全会作出了全面深化改革的重大部署,党的十八届四中全会决定将农业列为重点立法领域。涉农立法工作要紧扣农村改革主题,及时总结成功经验,加快推动相关立法。
与此同时,刘振伟认为,农业立法要适应我国农业基础性、弱质性、市场发育滞后性和农业准公共产品性质的特点,切实加强对农业的支持和保护,建立农业投入的稳定增长机制,充分利用财政、税收、信贷和保险支持等手段,增强农业农村经济发展的活力。
此外,刘振伟提出,农业立法要系统思维,统筹考虑“三农”问题。
“农业、农村和农民问题是有机的整体,完善农业法律制度要系统思维、统筹考虑。”刘振伟指出,一是统筹协调农业生产全过程。在推动农业产业发展方面,要跳出传统农业概念,既考虑生产,也要考虑包括流通、加工、消费在内的整个产业链条。在农村金融服务、农业保险、资本市场等方面,涉农立法要主动涉足。二是统筹协调资源的保护与利用。过去农产品长期短缺,主要考虑供给问题,高产是唯一目标,不惜用竭泽而渔的方式使用资源,农业生态环境已不堪重负。今后考虑问题,要利用与保护并举,考虑发展的可持续性。三是统筹协调农业增产与农民增收。保障农产品有效供给和让农民富起来,是农业和农村经济发展的两大目标。农村改革30多年过去了,城乡居民收入差距是拉大的。对此,立法要给予足够重视。四是统筹经济发展与社会发育。农业的现代化和农村的现代化需要同步推进,农业立法在突出农村经济发展这个重点的同时,也要注重调整和规范农村社会发展,加强科教、文化、卫生、交通、电力、通讯等乡村基础设施建设,大力提升农村社会事业服务水平,下大气力推进城乡一体化,最终实现城乡公共服务均等化。
在谈到当前和今后一个时期涉农立法的重点时,刘振伟介绍,目前已列入常委会立法规划、国务院立法计划的涉农立法项目有:制定粮食法、农村扶贫开发法,修改种子法、森林法和渔业法；已经启动前期准备工作的立法项目有:农村金融立法、修改农村土地承包法、农民专业合作社法和制定气象灾害防御法。
“农业立法工作是全面推进依法治国,建设中国特色社会主义法治国家的重要内容。农业法律作为社会主义法律体系的重要组成部分,必须紧跟时代步伐,与时俱进,在促进我国农业治理体系和治理能力现代化,推进农业农村经济健康发展,加快推进社会主义新农村建设,健全城乡发展一体化体制机制方面发挥引领和推动作用,为实现‘两个一百年’奋斗目标,实现中华民族伟大复兴的中国梦作出贡献。”刘振伟说。
