统筹城乡发展是落实科学发展观、建设社会主义新农村的重要内容。适应新形势新任务需要，我们必须按照科学发展观的要求，认真清理，及时修改或废除不利于解决“三农”问题和城乡统筹发展的法律法规，并制定和完善新的法律，依法保障和推动城乡协调发展。

        一
        建国以来我国的法律法规在一些方面对城市和农村作了分别的规定，主要是：
        ——土地方面    《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《土地管理法》、《农村土地承包法》对土地的使用、征收征用、承包流转等分别作了规定。
        ——财政税费方面　《农业税条例》、《农业特产税条例》对农业生产者缴纳农业税和农业特产税作了规定。《农民承担费用和劳务管理条例》专门对农民承担“三提五统”费用和“两工”作了规定。《城市房地产税法》、《房产税法》专门对城市缴纳房地产税作了规定。《增值税条例》等对农业方面的减免作了规定。《农业法》对财政支农的投入水平和使用方向等作了规定。《公路法》规定，县、乡级人民政府应当在农村义务工的范围内，按照国家有关规定组织公路两侧的农村居民履行为公路建设和养护提供劳务的义务。
        ——人口生育方面    《计划生育法》及相关地方法规对城市和农村分别作了有差别的规定，原则上城市一对夫妇只生育一个，有些地方农村可略为放宽。
        ——户籍管理方面    《户口登记条例》对城市与农村的户口登记作了不同规定。
        ——教育方面    《教育法》、《义务教育法实施条例》规定城市的教育经费主要由政府承担，农村的教育经费则另规定了乡统筹中的教育费附加。
        ——基层组织及民主选举方面    《居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》分别对城乡基层自治组织作了规定，在任务、经费、办公用房等方面作了不同规定；《选举法》对城镇与农村代表所代表的人数作了有差别的规定。
        ——企业方面    《城镇集体所有制企业条例》和《乡村集体所有制企业条例》分别对城乡集体所有制企业作了规定；《乡镇企业法》专门对农民举办的企业作了规定；《乡镇煤矿管理条例》专门对在乡（镇）村开办的集体、私营煤矿企业作了规定。
        ——资源方面　《水法》规定，国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水除外。《海域使用法》规定了海域有偿使用制度，但对渔民使用海域从事养殖活动的另行规定。
        ——劳动就业与社会保障方面    《城市居民最低生活保障条例》专门对城市居民最低生活保障作了规定。《农村五保供养条例》、《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》对农村老年人和残疾人作了与城市有区别的规定。《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》对招用农民工的待遇作了与城市居民有区别的规定。《退伍兵安置条例》对城市和农村的退伍兵作了不同的规定。如城市退伍兵安排工作，农村退伍兵立二等功以上的安排工作等。
        ——城乡建设方面    《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》分别对城乡规划作了规定。《建筑法》规定，农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法。  
        还有一些，不再赘述。
        应当说明的是：1、有些方面实际执行情况与法律行政法规的规定有较大差别。如农村税费改革后，《农民承担费用与劳务条例》规定的“三提五统”与“两工”已停止实行。  2004年和2005年两个中央1号文实施后，农业特产税除保留烟草外其它已不征收，《农业税条例》规定的农业税已有28个省区市宣布免征，其他省区也已部分免征。许多地方也已统一了城乡户籍制度等。2、有些规定是从土地、财政税收及承担费用及劳务等制度衍生出来的。如《教育法》、《公路法》中有关农民承担教育费用与维护公路劳务的规定，是基于农民承担费用与劳务制度。3、长期以来城乡不同制度并不仅限于法律和行政法规，有些是由部门规章或地方性法规等规范性文件规定的。如一些农民进城打工的收费等限制性规定等。

        二
        对城乡作不同规定是一定历史阶段的产物，有着复杂的历史原因，应当历史地看待。基于“三农”的基本国情，在社会经济发展水平较低的阶段，在一些方面缺乏施行城乡统一制度的基础，从实际出发对城乡作有区别的规定是可以理解的，有些也是有必要的。比如《农民承担费用与劳务条例》是基于当时农民负担较重，其立法宗旨是为了减轻农民负担。也有些特殊情况，如2004年8月修改的《公路法》，在农村税费改革后已基本取消“两工”，2004年中央1号文件已实施半年多后，仍然保留了有关农民义务工的规定。随着社会经济的发展，一些基础条件已经发生了较大变化，有些规定已经不能适应变化了的实际情况，与中央现行政策也不符合。现在，从统筹城乡发展，构建和谐社会的高度看，这些城乡区别的规定大体有三种情况：一是对农业农村农民的限制、分割。如农民承担费用与劳务、农业两税、城乡户籍制度、退伍兵安置等规定，其中有些规定已经或将要取消。从近几年改革和中央政策的落实情况看，这些规定的取消不仅调动了广大农民的积极性，改善了与农民的关系，对整个国民经济发展也有重要的促进作用。有些规定停止施行后也带来一些问题，如取消“两工”后，一些地方“一事一议”议不起来，农村一些公益事业难以开展。但这是前进中的问题，是需要认真研究建立新制度的问题。二是国家对农业农村农民的扶持、保护和优惠。如农村集体的土地所有权、略宽的计划生育、对农村的减免税收、免收水资源费等。这些规定的施行体现了党和国家对“三农”的特殊政策，是符合我国“三农”的基本国情的，对于调动广大农民的积极性，解决生产生活中的实际困难，维护农民的合法权益有着重要的意义。虽然其中也有些规定还存在一些问题，如土地的征收征用中农民的权益还未得到切实保护等，但这是需要进一步完善的问题，农村土地的集体所有制及土地承包等基本制度还是应当坚持。三是根据城乡不同的实际情况和需要分别规定的。如对农民自建住宅的规定等。

        三
        在社会经济发展较快的时期，特别是国家政策做出重大调整后，应当及时的对已经不适合实际情况和国家政策的法律法规进行及时修改或废除。对符合国家政策和实际情况的应当保留或进一步修改完善。
      党的十六大以来，我国已进入全面建设小康社会的历史新阶段，党中央和国务院提出了一系列有关统筹城乡发展、构建和谐社会和建设社会主义新农村的政策，在深化农村经济改革方面也取得了重大进展。为了切实贯彻好中央的政策措施，必须及时地用法律的形式将其巩固下来，并加以具体化，增强其可操作性；同时，对不符合中央政策的法律法规进行修改或废除。当前，应当在认真研究分析的基础上，抓紧做好以下几项工作：一是对不符合党和国家现行政策和不能适应实际情况的限制农民分割城乡的规定及时进行修改或废除。包括农业两税、农民承担费用与劳务条例、公路法和教育法中的相关规定、户口登记条例、退伍兵安置条例等。这些规定将不再执行或基本不再执行，及时清理或修改不仅有利于贯彻落实好中央的有关政策，也有利于维护法律的严肃性。二是对农业农村农民进行扶持、保护、优惠的规定应当予以保留或进一步完善。包括土地制度、计划生育制度等。这是由我国“三农”的基本国情所决定的。在尚不具备完全实行城乡统一制度条件的一定时期内，这对促进“三农”问题的解决仍有重要的积极作用。三是要根据党和国家的政策，结合农业农村农民的实际情况，及时制定维护“三农”合法权益，促进城乡统筹发展的法律。特别是有关农民合作经济组织、农民权益保护、农业投入、农村基础建设、农业保险、农村金融、农村最低生活保障与困难救助、农民养老保障、农村医疗卫生、农民进城和户籍管理等方面的法律；同时要进一步完善有关农村土地、教育培训、技术推广及基层选举等方面的法律。
        今后二三十年将是我国城乡统筹发展的关键时期。在这一时期，由于有些方面因条件所限还缺乏实行城乡统一制度的基础，因此从实际出发，适时适当地制定区别城乡的法律仍有必要，但这些规定必须有利于“三农”问题的逐步解决，有利于城乡统筹发展。应当建立必要的制度，以保障法律政策的统一性。
        （作者为全国人大农业与农村委员会调研室主任）
        中国人大网  2005年12月25日    责任编辑  苏大城