关于健全人大专题询问规范化、制度化、常态化机制的研究

　　询问权是监督法赋予各级人大常委会的一项重要职权，是人大监督“一府两院”的重要形式。人大的询问，是人大法定监督权的一种外化载体，是国家权力机关依法进行监督的庄严之问。专题询问的法理依据来源于询问权，与询问相比，专题询问的主题更加集中，监督更有针对性。开展专题询问既有利于增强人大监督的主动性、针对性、纠偏性和约束性，有效整合监督资源，增强监督实效，也有利于督促“一府两院”研究解决工作中的重大问题，强化“一府两院”及政府有关部门的履职责任，促使其更好地依法行政，用好手中的权力。近年来，在全国人大的示范下，专题询问在各地人大纷纷“问”起来了，取得了明显的成效。但也要清醒地看到，专题询问无论是在内容形式上、程序规则上，还是方式方法上、理论研究上都不够系统完善，还有很大的上升空间。今年5月，省委书记、省人大常委会主任刘家义同志对专题询问工作提出明确指示，要求：要充分运用专题询问、质询等监督措施，对不作为、慢作为、乱作为、假作为的相关人员严肃问责。如何落实好《监督法》和刘家义书记的指示精神，充分发挥专题询问的监督作用，需要以锐意进取的改革精神，在法律的框架内勇于探索，不断完善工作流程、创新询问方式、拓展询问范围、优化询问内容、增强询问效果，推动人大监督工作与时俱进。本文拟围绕如何创新人大专题询问工作，健全专题询问规范化、制度化、常态化机制作一探讨。

　　一、当前专题询问工作存在的主要问题

    专题询问是一项有计划、有组织、有准备、集中对特定议题进行问答的法定监督方式，是对询问形式的创新与发展，它比一般意义上的询问更严肃、更尖锐、更实在、更有刚性、更具有约束力，能够不断加大监督力度，增强人大监督实效。然而，目前尽管各级人大常委会普遍开展了专题询问，但仍存在不愿问、不敢问、不善问、不会问等诸多不足与薄弱环节，突出表现在：

    1.认识程度不够高，不愿“多问”。由于监督法等法律未对询问的内涵作出具体界定，更没纳入专题询问，以致在实践中产生一些误解。一些地方人大没有把询问作为推动实际问题的解决，发挥人大监督实效的重要利器，对专题询问工作思想上不重视，行动上不积极，认为专题询问只是组成人员随便问问，一问一答，很难解决实际问题，所以不愿“多问”；有的认为询问权同质询权等其他一些刚性监督手段一样，只能装点人大监督工作门面，难以真正发挥实效；有的抱着多一事不如少一事的心态，一年安排不了一次专题询问，有的甚至更少。

       2.主体意识不够强，不敢“深问”。一些地方人大认为政府的重要工作多由党委决定，询问多了会影响同党委的关系，对专题询问不积极不主动，存在畏难情绪，在行使询问权过程中只是简单归纳几个问题，象征性地询问一下，不敢充分行使询问权。一些人大常委会组成人员履职行权的意识不强，明知自己肩负着询问职责，却没有把人大之“问”、坦率提问、一问到底当成是代行民意、实施监督的法律权力，担心开展专题询问是在“找茬”，会影响人大同“一府两院”的关系，不敢对享有“实权”的“一府两院”进行询问；有的瞻前顾后、畏首畏尾，缺乏询问的勇气和信心，即使“问”了，也不敢提出尖锐的、实质性的问题。另外，有的“一府两院”对人大行使询问权缺少理解，在思想上不情愿、行动上不积极，有的甚至变相抵触不配合，答非所问，也加重了常委会组成人员不敢行使询问权的心理负担。

    3.工作机制不健全，不善“询问”。有的地方人大只是简单“复制”和“拷贝”全国人大常委会的做法，没有结合本地实际进行探索创新，没有充分发挥询问权的作用。有的地方人大迫于形势压力开展了专题询问，却没有在询问的策划组织、提问督办、增强效果上下功夫，只是走走过场，摆摆样子，追求场面热闹，让社会和公众了解一下人大监督工作的“新花样”，“光打雷、不下雨”。不少地方开展专题询问还处于摸索阶段，工作经验不足，没有制定专题询问办法，问什么、怎么问、怎么答尚无章可循，操作程序不规范，收效不大。有的因为专题询问相对于“质询”监督力度小、操作灵活、容易实行，而在组织中过于随意、灵活过度。有的专题询问针对性不强、互动性不高、实效性不够，出现彩排、预演、对口型、念台词等形式主义现象。

    4.素质结构不匹配，不会“提问”。一些地方人大对组成人员的培训工作很重视，但在培训中对为什么要使用询问权、如何使用询问权却往往一带而过，讲的不深不透，组成人员听了一知半解，概念不清、程序不明、不得要领。另外，组成人员平时也很少能看到有关询问的学习材料，不少组成人员不会使用质询这一监督手段。一些地方人大常委会组成人员在结构、素质上存在一些薄弱环节，有的把“常委会组成人员”当作“荣誉称号”，只满足于享受政治待遇，不愿为人民行使国家权力，甘当“哑巴代表”；有的组成人员询问抓不住重点和关键，提问题不痛不痒，或随声附和，或很少发言，影响了专题询问的有效开展。

　　二、深化人大专题询问工作的对策建议

    如何行使好询问权，使专题询问成为增强人大监督实效的杠杆，不仅需要政治胆识，而且需要政治智慧，不仅需要制定更具操作性的实施细则，科学“选题”，精心组织，而且需要勇敢“发声”，大胆“发问”，“问”出真情，“督”出实效，真正做到常询问、有答复、有结果，不断提升专题询问的规范化、制度化、常态化水平，不断提高人大监督的法定性、权威性、庄严性。

    1.提高认识，突出“为啥问”。

    强化教育，着力解决“不愿问、不敢问”的问题。组织常委会组成人员认真学习相关法律法规，从法理和实践的角度明确开展专题询问的合法性和可行性，深化对专题询问性质、目的和作用的认识，充分认识到询问权是法律赋予人大的一项重要监督职权，开展专题询问是法律的要求、人民的期盼、代表的呼声，也是推动“一府两院”改进工作的需要。推进专题询问常态化，既可以深度了解政情社情，提高议政质量的有效方式，也可以对被询问者施加一定压力，敦促有关方面加强和改进工作，还有利于提升人大的主体地位和权威形象。

    强化培训，着力解决“不会问、不善问”的问题。专题询问作为一种法定监督方式，具有议题更突出、组织性更强、集中性更高、公开性更广、实效性更强的特点，需要注重法定性和程序性，要通过模拟训练、专题讲座等方式，帮助常委会组成人员掌握专题询问程序和方法，搞清楚“问什么、怎么问”等问题，正确使用、善于运用，确保专题询问取得应有效果，使人大监督工作更加深入、扎实、有效。

    2.多选议题，突出“常态问”。

    一是拓展询问概念外延进行“常态问”。目前，各地的专题询问工作办法中普遍将专题询问的概念概括为：常委会组成人员在审议议案和有关报告时，对不了解或者不理解的问题，可以向有关国家机关提出询问。根据《宪法》第三条“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督的规定”和《监督法》第九条有关常委会根据执法检查、调研中发现的突出问题、人大代表和人民来信来访集中反映的问题，确定听取和审议“一府两院”专项工作报告的议题的精神，应将专题询问的外延拓展为：常委会针对某一特定问题或工作领域相关情况即可进行专题询问。

    二是拓展议题提出方式进行“常态问”。目前，各地的专题询问工作办法中普遍规定：每年底前由专门委员会和常委会工作机构提出专题询问计划，确定后列入常委会工作要点，这样就限制了对年中发生的重大问题进行专题询问的渠道，为此应将专题询问的提出方式拓展为：除年初确定的议题外，常委会组成人员在年中视察调研时发现新的重要问题或群众反映强烈的问题后，也可以提出临时专题询问建议，进一步调动某一领域情况熟、有造诣的专家跟踪研究政府工作的积极性，提高监督的针对性，使专题询问成为一个常态化的监督方式。

    三是拓展询问选题范围进行“常态问”。一方面，要“逢会必问”。在常委会全体会议上，组成人员听取有关议案和报告后，只要有不明白不清楚的内容，当场向“一府两院”提出询问，为做好审议打好基础。另一方面，要“找议题问”。坚持问题导向，从党委作出决策、政府着力推进、群众普遍关注的重大事项中寻找议题，从社会普遍关注和人民群众反映强烈的重点问题中寻找议题，从那些经过努力可以解决并具有倾向性、苗头性、紧迫性的问题中寻找选题，把涉及改革难度大、存在问题多、社会关注度高、关系群众切身利益的事项作为选题的重点，使专题询问的议题更具针对性和可行性，做到问大事、问要事、问难事，通过专题询问真正解决问题、推动工作、促进发展。

    3.精心组织，突出“灵活问”。

    一是创新承办主体。专题询问不仅可以常委会会议上进行，也可由常委会委托有关专门委员会组织进行，大的问题上常委会，小的问题由专门委员会组织，更加灵活地监督“一府两院”，促进工作。其根据是专门委员会和人大常委会一样都是通过本级人民代表大会选举产生，依法设立的，是协助本级人代会及其常委会依法行使职权的法定机构。人大常委会委托有关专门委员会，对一些专业性比较强的议题进行专题询问，既能对议题挖深问透，促进问题解决，又可以缩小影响范围，方便“一府两院”做好应询组织工作。

    二是优化组织形式。专题询问不仅可以在常委会联组会议上进行，也可分组会议上进行，重大问题上联组会，一般问题上分组会，这样不仅可以增加专题询问的数量，也可以让更多的组成人员从多个角度提出问题，为全面了解情况，提高审议质量打好基础。

    三是精选询问人员。为保障询问工作顺利开展，在询问人员的组合上，应选择基本情况熟、参与意识强、专业水平高的组成人员，并对询问问题进行精心梳理，准确把握询问切入点，细化询问问题提纲，并形成周密的询问工作方案。

    4.完善程序，突出“规范问”。

    一是细化询问流程。对询问议题的产生途径、主要内容，询问前的准备步骤，询问中对询问人和答问人的要求，询问后的意见督办及信息公开等都要作出详细的规定，确保专题询问环环相扣，周密顺畅。

    二是深化问前调研。精心制定询问调研方案，通过开座谈会、问卷调查、明查暗访、听取汇报、查阅资料、走访群众等方式，深入基层群众，扎实开展调查研究，了解掌握真实情况，发现不足问题，形成有深度、有力度的专题调研报告，为专题询问的开展提供详实的材料，为会议询问作好准备。

    三是优化沟通方式。确定专题询问计划后，要及时将有关事项通知常委会组成人员和被询问机关，但不告知“一府两院”要求回答的具体问题，不仅可以有效避免走过场，更便于在具体操作中能结合工作实际，确定通知内容的多与少，粗与细，确保专题询问真问真答、不走过场。另外，在专题询问前，可召集市政府有关部门召开协调会，介绍专题询问目的意义、询问大体范围、会议议程等内容，并对如何答问等提出建议和要求，达成共识，营造有利于询问的宽松环境。

    四是发挥专家作用。建立专题询问专家库，对一些专业性强、组成人员没有精力深入调研的议题，可组成专家组，在专题询问开展前进行专门调研，深入一线、深入群众，掌握第一手材料，切实把情况摸透，问题找准。在召开联组或分组等专题询问会议时，邀请专家组的同志以第三方的身份列席会议，当“一府两院”汇报的有关情况不全、不实、不准时，请专家组现场进行补充或更正，真正把存在的问题说清楚、把问题产生的原因理清楚，为彻底解决问题奠定坚实基础。

    5.创新方式，突出“怎么问”。

    一是紧扣主题“问”。专题询问采取一问一答的方式进行。提出询问应征得主持人同意，在询问议题范围内询问。询问人提出的问题应紧扣议题，突出“精”“深”“专”，坚持原则、重点突出，开门见山、直奔主题，敢于碰硬、切中要害。对于重要问题，不仅要求答问人提出解决方案，而且要求明确具体时限，现场进行表态。

    二是一追到底“问”。询问人如对回答情况不满意，可以连续追问、句句较真。追问比第一次询问更有力度，更能体现询问人要彻底把问题搞清楚的执着精神。对于有的被询问人有意避开主题，找客观理由时，应当即打断，要求其直面问题，提出具体解决办法。同时，顺藤摸瓜，直指问题根源，刨根问底。

    三是扩大范围“问”。其他常委会组成人员、列席会议的专门委员会委员和市人大代表要求提问的，经主持人同意，也可就同一问题补充询问一次，但问题已经作出回答的，不应再次询问。通过赋予人大代表的询问权，使专题询问人的范围不仅仅局限于组成人员，更加科学广泛，有效保障了代表的询问权利。

    6.盯住效果，突出“跟踪问”。

    一是抓好满意度测评。专题询问结束时，对专题询问情况进行满意度测评，并形成制度化、常态化。主任会议认为必要时，可以决定将专题询问意见研究处理情况报告提请人大常委会会议审议，就专题询问情况进行满意度测评或者作出决议、决定。

    二是抓好跟踪督办。人大相关专门委员会或常委会相关工作机构应当对专题询问意见研究处理和整改情况进行跟踪监督，对被询问机关在询问答复中提出的具体事项进行重点督办，直到有关事项得到解决。

    三是抓好责任追究。被询问机关对专题询问意见落实不力、工作不到位的，人大常委会可依法启动质询、特定问题调查等监督手段督促落实，真正促使相关问题得到解决。如有必要，可以对专题询问的问题办理和落实情况进行再次询问，切实把专题询问的问题抓到底、抓出成效。

    7.加大宣传，突出“知晓问”。

    一是坚持公开透明。要及时将专题询问的工作计划、报告或议案、审议意见、“一府两院”研究处理审议意见情况的报告等向社会公布，联组会议可以图文形式在网上直播或电视直播，或专门制作专题片，在电视台播出，及时向社会公开，使广大群众能第一时间了解到专题询问的具体情况，把专题询问活动置于公众和社会监督之下。

    二是拓展深度广度。做好新闻宣传工作是增强专题询问实效的有效手段。要以专题询问为切入点，对相关报告议案的审议及审议之前的调研、座谈、听取汇报等工作进行连续报道；对热点难点问题和典型事例进行深度报道，努力营造人民群众关心关注的良好氛围，使专题询问更富有影响力和推动力。

    三是把握舆论导向。对敏感问题的报道要认真把关，引导社会舆论对专题询问的方式、内容、效果作出正确解读、客观评论，防止出现误解、误读、误评，充分反映人大认真履行职责、积极促进工作的新进展新业绩，努力营造推动人民代表大会制度与时俱进、推动国家治理体系和治理能力现代化的舆论氛围。

    总之，要通过深化认识、精心策划、周密组织、精准发问、强化督办等措施，使每次专题询问都能面对面、硬碰硬、实打实，既充分展示询问人精心提问、连续追问的高超水平和聪明智慧，也充分表达询问人依法履职行权、积极献计献策的庄严责任和政治胆识，既是对改革发展民生等工作的一次大问底、大鼓劲、大会诊，也是一次对相关部门和单位的再协调、再动员、再发力，还是专题询问的一次新筹划、新提升、新样本，不断提升人大监督的科学性、权威性、实效性，推动人大监督工作再上新台阶。

    （隋志强 张升忠 黄兰松）