讨论决定重大事项的扬州实践与思考

    如何把宪法法律赋予人大及其常委会的重大事项决定权行使好？一直以来，扬州人大秉持“重大事项决定权既是权力又是责任”理念，积极进行履职探索和实践，先后作出实质性决定决议42项，发挥了地方国家权力机关的重要作用。

    一、讨论决定重大事项的实践和成效

    1.倾力监督“两古一湖”保护。扬州是国务院首批公布的中国历史文化名城，“两古一湖”（古城、古运河、瘦西湖）是扬州历史文化的重要载体。我市人大及其常委会一直高度重视“两古一湖”的保护利用工作，先后作出《关于加快旅游业发展的决议》《关于扬州历史文化名城保护规划的决议》《关于瘦西湖及扬州历史城区周边区域建筑高度控制规划的决议》，要求加强古城整体风貌和街巷体系的保护，古运河空间廊道控制和瘦西湖周边视角环境管控，限期编制好古城区控制性详规。对古城区电子开发大厦、毛牌楼西侧综合楼等多起违法建设项目依法督促强制拆除，并以“放气球”方式严格控制古城及瘦西湖周边建筑高度，确保没有视觉污染。扬州明清古城成为中国东部沿海地区整体风貌保存最好的古城之一，扬州成为被列入中国大运河世界文化遗产点最多的城市，瘦西湖被评为江苏最美的地方。

    2.保障人民群众“舌尖上的安全”。为让人民群众吃上放心菜，市五届人大、六届人大常委会先后作出《关于推进新阶段“菜篮子”工程建设的决议》《关于加强流通环节食用农产品质量安全管理的决议》，要求政府大力推进“菜篮子”基地建设，建立健全农产品质量安全监管体系，并先后听取和审议相关议题19项，开展执法检查11次。全市先后实施了“1161”菜篮子工程、“115”鲜奶工程，保证每个市民人均每天1斤叶菜，其中60%本地生产，人均每天一瓶奶。

    3.力推区域供水全覆盖目标如期实现。针对农村饮用水安全存在的突出问题，市六届人大常委会作出《关于加快推进区域供水，切实解决农村饮用水安全的决议》，要求确保市区2010年、各县（市）2012年底全部实现区域供水，并以听取专项工作报告、组织满意度测评等方式，督促决议贯彻实施。经过5年的努力，我市共投入45.8亿元，关停各类小水厂484个，铺设主干管网1500公里、支线管网15000公里，在全省第2家实现区域供水全覆盖，让全市人民喝上了干净、放心的长江水。

    4.首创永久性绿地保护制度。2007年，市五届人大常委会作出《关于建立城市永久性绿地保护制度的决议》，在全国首开以决议保护城市永久性绿地先河。决议实施以来，市人大常委会先后分四批以决议形式确定城市永久性保护绿地31块294.23万平方米。第五批即将实施，并严格执行绿地用途调整需经人大常委会会议批准同意，严格实行“占一补一”的制度。

    5. “七河八岛”区域划定“四控一禁”红线。“七河八岛”区域是中国古代治淮的重要水工遗存，50平方公里范围内七条入江河道划分出8个小岛，是扬州城市重要的生态中心。贯彻市委决策部署，市七届人大常委会依法作出《关于切实加强“七河八岛”区域生态环境保护的决议》，明确提出“四控一禁”（控制廊道宽度、建筑高度、开发强度、污染排放，禁止违法建设）要求，以决议形式开列环保“负面清单”，为保护扬州城市的“肾”和“肺”划出底线和红线。近两年，在各方共同努力下，该区域沿河71家船厂砂石场全部关闭搬迁整治到位，提前实现决议目标。

    6.助力打造“碧水蓝天”美好家园。顺应人民群众对“碧水蓝天”的殷切期盼，市七届人大四次会议表决通过《关于切实加强水环境保护和大气污染防治的决议》，提出“治水治气”20条实打实、硬碰硬的举措，不少措施明确了量化要求和时间表。为督促决议落实，常委会专题出台文件逐条逐项明确人大督查机构、政府办理部门，保证决议落实可考核、可追责。

    在推进讨论决定重大事项工作实践的同时，着力建立健全相关工作制度，提升行使重大事项决定权制度化、规范化水平。2000年，制定出台市人大常委会讨论决定重大事项的规定，对讨论决定重大事项的范围、程序、方式等，作出初步规定。2007年1月、2014年11月，又分别作了修订，着力增强针对性和可操作性。今年上半年，认真贯彻落实中央《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》和省委《实施办法》，按照市委要求，组织起草市委《实施细则》，提请市委常委会讨论通过，为人大行使重大事项决定权和各级政府重大决策出台前向本级人大报告提供重要制度支撑。《实施细则》主要有三大特点：一是明晰范围界定。分别从人民代表大会、人大常委会、政府三个层面，对讨论决定或报告重大事项的重点和范围作了明确，尽可能做到量化、细化、具体化。特别是，将我市讨论决定重大事项实践中形成的有效做法，提炼上升到制度层面。如规定，“古城保护区、‘七河八岛’生态环境保护区、永久性保护绿地，以及蜀冈—瘦西湖核心景区、廖家沟城市中央公园周边、‘三河六岸’区域和三湾公园周边四个城市重点控制区域和十大生态中心规划的编制及修改”、“市政府拟在年度预算中安排或在预算执行中追加2000万元以上（2014年规定为1000万元）财政专项资金的项目及其绩效预评估情况”等，列为必须向人大常委会报告并经讨论决定的重大事项，一定程度解决了过去重大事项范围界定较为笼统的问题。二是规范办理程序。对讨论决定重大事项的议题确定、程序设定、方式方法、审查论证、公众参与等，实施细则都作了比较具体的规定。如明确，将讨论或报告的重大事项列入年度工作计划；提交人大常委会讨论决定重大事项的议案、报告，应当包括重大事项的基本情况、决策方案以及必要性、可行性说明；对专业性、技术性较强的重大事项进行深入论证和评估等，增强了讨论决定重大事项的可操作性。三是强化跟踪问责。《实施细则》规定，“一府两院”要及时向人大及其常委会报告决定决议的贯彻实施情况。同时，还设置了刚性问责条款，明确应当向人大及其常委会报告的重大事项不报告的，不认真执行人大及其常委会作出的决定决议并造成严重后果的，人大及其常委会可以通过询问、质询、特定问题调查等方式加强监督，增强了决定决议的严肃性和权威性。

    二、困惑和问题

    1.讨论决定重大事项缺乏前瞻性、计划性。与立法工作、监督工作、代表工作等有比较完备的年度计划相比，讨论决定重大事项的前瞻性、计划性不强。除适时作出法律法规规定的程序性决定决议外，对于出台实质性决定决议，普遍缺少超前谋划、统筹安排，更多的是应时而为、临时动议。这一定程度上导致一些决定决议听取意见不广泛，调研论证不充分，匆匆出台后针对性、可操作性打了折扣，影响了决定决议的实效。

    2.重大事项的范围界定仍然比较原则。中央和省委文件对讨论决定或报告重大事项的重点和范围作出规定。今年7月，省人大常委会对1999年讨论决定重大事项的规定进行修订，在“议而必决”和“议而可决”方面进行了整合增补，已经向前迈出了重要一步。但从具体操作层面上来看，规定中提及的“大事要事”、“重大决策”、“重大项目”、“重大基础实施”、“重大财政支出项目”等，仍然是相对原则笼统的表述，还不够明确、具体，需要在实践中进一步精细化、数字化、具体化。

    3.必要的沟通协调机制不够顺畅。省委实施办法规定：每年人代会召开前由党委办公厅（室）召开人大办、政府办公厅（室）参加了联席会议，及时通报重大决策和工作部署，沟通全年重要工作安排，协商讨论决定重大事项。在实际操作中，可能对改进工作作用不大。现行的人民代表大会议程设定已经比较规范定型，“一府两院”报告在会前也广泛征求人大代表和常委会的意见建议，这方面的沟通协调不是问题。现在是在“一府两院”日常工作中即时发生的许多重大事项，特别是对重大建设项目和大额资金支出方面，人大对情况缺乏及时、全面的了解，虽有提前30天报送重大事项议案的规定（我市是20天），但实际工作中往往很难做到，对此类事项的沟通协调机制也没有明文规定。

    4.贯彻执行决定决议的刚性约束仍显不够。尽管不少地方对不认真执行人大及其常委会决定决议的情形，作出“通过询问、质询、特定问题调查等方式加强监督”的规定，但在实际操作过程中，由于存有种种顾虑和认识偏差，对决定决议落实过程中遇到的“硬骨头”，很少动真碰硬地运用上述刚性监督手段，往往是不了了之、没了下文，削弱了决定决议的权威性和严肃性。

    5.重大事项决定权与立法权的分置和衔接的问题凸显。在设区的市未获得地方立法权之前，行使重大事项决定权承担了不少应由地方立法解决的问题。现在，各设区的市均获得了地方立法权，哪些事项应当立法，哪些事项应当作出决定决议，各项职权怎样发挥最大效应，这些成为摆在面前必须研究解决的新问题。

    三、对策与建议

    1.抓好中央和省委有关文件精神的贯彻落实。中央《实施意见》和省委《实施办法》的出台，对于进一步做实重大事项决定权具有很强的指导性和针对性。当前，要把抓好文件精神的贯彻落实，作为提升履职水平的重要保障。一是要学习宣传。将文件纳入法治宣传教育，抓住领导干部和常委会组成人员这个“关键少数”，深入学习、把握、理解文件精神，营造各方合力贯彻落实文件部署要求的良好舆论氛围。二是要细化职责。文件对讨论决定或报告重大事项作出了原则性的规定，落实好这些规定还需要有关方面细化、具体化。人大常委会应当依据文件要求，制定或修订讨论决定重大事项的规定，尽可能增强可操作性。“一府两院”也要相应制定出台报告重大事项的办法，常态化制度化向人大及其常委会报告重大事项。三是要开展督查。建议省人大常委会借鉴协助省委督查加强县乡人大工作和建设文件精神落实的做法，围绕中央和省委讨论决定重大事项文件精神的贯彻，坚持问题导向和效果导向，有重点、有计划地协助省委开展督查工作，协调解决工作实践中的一些重大问题。

    2.增强讨论决定重大事项的前瞻性、计划性。一方面，要尽快建立并运行工作协调机制。中央和省委文件已经明确，要建立健全协调机制。当务之急是要按照文件要求，尽快将这一协调机制落到实处，建议省人大常委会加强对这方面工作的指导。同时，在推进讨论决定重大事项年度计划实施过程中，要定期加强沟通协调，可以每季度召开联席会议，及时研究解决相关重点问题。另一方面，要探索建立重大事项“年度清单”制度。近年来，一些地方人大探索建立重大事项“年度清单”制度，取得较好效果，即每年底政府根据经济社会发展实际情况，研究提出下一年度拟提请本级人大常委会讨论决定重大事项的建议清单，报本级人大常委会征求意见，由政府修改完善并报本级党委研究同意后，列入人大常委会和政府的年度工作要点。这一做法可资借鉴，是对重大事项范围界定比较原则的一个有效补充。

    3.提升讨论决定重大事项科学化、规范化水平。在工作实践中，应当抓住关键、突出重点，进一步规范讨论决定重大事项的程序。一是报告要全。“一府两院”要改变以往报告重大事项相对简单的做法，严格按照中央和省委文件要求，向人大及其常委会报告重大事项，应当包括重大事项的基本情况、决策方案以及必要性、可行性说明，相关的决策参考资料以及法律、法规、规章、政策依据，需要解决的主要问题和解决方案等。人大及其常委会也要提前严格把关，对于报告重大事项不全面、不清楚的，不予列为会议审议内容。二是调研要深。人大及其常委会在作出决定决议前，必须舍得在调研论证上花时间、下功夫，特别是对一些存在重大意见分歧或涉及利益关系重大调整的重大事项，要注重决策研究，加强评估论证，防止简单化、片面化决定问题。三是参与要广。要进一步认识到，人大及其常委会作出决定决议，是将党的主张转化为人民的共同意志，必须最广泛地凝聚各方面的智慧和力量。在讨论决定重大事项的过程中，应当充分发挥人大代表和常委会组成人员的主体作用，积极拓宽人民群众有序政治参与的渠道，广泛听取方方面面的意见建议，并逐条进行梳理分析，尽可能地予以吸纳转化，使决定决议的民意基础更加厚实。

    4.加大对决定决议贯彻执行的跟踪监督力度。坚持工作关口后移，全力推进决定决议的贯彻执行。一是要明晰一个“责”字。决定决议作出后，要督促“一府两院”制定相应实施工作计划，并对照决定决议目标任务，逐条细化分解工作任务，明确办理部门和完成时限，让执行决定决议有主体、可操作、可考核。同时，人大常委会有关专门委员会或工作机构要切实承担起督查督办职责，有重点、有计划地抓推进、促落实。二是要坚持一个“盯”字。人大及其常委会要对贯彻实施决定决议紧盯不放，每年将其列为常委会监督工作议题，定期听取“一府两院”执行情况汇报。对于决定决议实施中的重点难点问题，在听取“一府两院”专项工作报告的同时，还要综合运用专题询问、工作评议、满意度测评等方式开展跟踪督查，并将评议、测评结果向党委报告或以适当方式向社会公开，更大力度推动决定决议目标任务顺利完成。三是要体现一个“严”字。对于不执行决定决议或执行不力的，人大及其常委会要从维护决定决议的权威性、严肃性出发，大胆启用宪法、法律和有关文件明确的质询、特定问题调查，甚至是撤职、罢免等追责问责方式，以“刚性”手段保障决定决议得到有效执行。

    5.正确处理重大事项决定权与其他职权之间的关系。在《扬州市制定地方性法规条例》界定市人民代表大会制定地方性法规的范围中，“本市特别重大事项”就是其中一条。这一规定体现出行使地方立法权应当比行使重大事项决定权层级更高、效力更强。因此，对于新获得地方立法权的设区市来说，就重大事项作出决定决议应当是大多数，将特别重大事项上升到制定地方性法规的层面应当是少数。至于如何区分“重大事项”和“特别重大事项”，立法权和重大事项决定权的行使怎样相互配合、发挥乘数效应，还需进一步探索与实践，建议省人大常委会加强对新获得地方立法权的设区市这方面工作的指导。另外，还要更好地把行使重大事项决定权与行使监督权有机结合起来，可以将讨论重大事项过程中形成的意见建议，以审议意见书的方式交“一府两院”研究处理，并对审议意见落实情况进行跟踪督查。