崭新的实践 重要的启示

    对市县乡而言，人大讨论决定重大事项，与其说面临理论探讨和制度健全的问题，不如说更重要的是勇于和善于行使重大事项决定权的实践。本文试图以今年江苏省盐城市新一届人大常委会第一次会议作出《关于全力推进“五个一”战略工程实施的决议》的崭新实践为例，探索市县乡人大讨论决定重大事项的有关重要问题，以进一步推动人大讨论决定重大事项实践的深入开展。盐城市人大常委会及时做出并综合运用人大法定职权强有力推进决议的实施，使得全市实施“五个一”战略工程有序高效推进。构筑“一张网”即建成综合交通网络，重点推进高铁、高速、高架、干线航道、干线公路、空港、海港和农村公路建设，使盐城加速跨入高铁时代，成为高铁枢纽城市，融入上海“一小时经济圈”；引进“一桶水”，即引长江水确保饮用水安全，通过建大管道长距离从大运河扬州宝应段引长江水到盐城，解决长期困扰全市的饮用水安全问题；壮大“一部车”，即大力提升汽车综合实力，重点推进百万辆汽车整车、汽车零部件和汽车服务业发展，使汽车经济规模突破三千亿；培育“一片林”，即重点推进大面积成片生态防护林建设，到2020年建成生态防护林100万亩，创成国家森林城市；建美“一座城”，即开展“五大组团”建设增强中心城市功能，到2020年基本建成智慧、人文、生态、宜居的江苏沿海现代化中心城市。

    一、盐城市新一届人大常委会讨论决定重大事项的崭新实践

    1．新的历史背景

    盐城市人大常委会自1983年成立以来，一直重视对行使重大事项决定权的探索。早在2001年就出台盐城市人大常委会行使重大事项决定权的规定。十多年来盐城市人大常委会就重大事项先后作出了三十多项决定或决议。但是，今年盐城市人大常委会作出重大事项具有新的历史背景。

    全面深化改革的新背景。中共盐城市委全面深化改革领导小组，将落实党的十八届三中全会关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的精神，列入今年全面深化改革的重点项目，以实现地方党委执政方式的转变，切实推进由“党委决策—政府执行—人大监督”转向“党委决策—人大决定并监督—政府执行”。

    今年1月，中央下发了中办发〔2017〕10号文件，明确要求各级人大及其常委会必须通过依法行使重大事项决定权，实现人民对国家事务、经济和文化事业、社会事务的管理，以进一步加强和改善党的领导，切实推进国家治理体系和治理能力现代化。今年3月，中共江苏省委专门召开常委会会议进行研究部署，并下发了苏发〔2017〕8号文件，明确要求健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告。今年3月，江苏省人大常委会举办的全省市县人大常委会负责同志学习会，将认真学习贯彻中央、省委关于健全人大讨论决定重大事项制度的文件精神作为重要内容，中共江苏省委书记李强要求认真学习深刻领会和坚决贯彻落实张德江委员长关于江苏要在全国带头落实好关于健全人大讨论决定重大事项制度的指示精神。

    在这样新的历史背景下，盐城市新一届人大常委会党组会议，认真贯彻落实中央、省委、省人大的要求，高度重视和积极探索人大讨论决定重大事项问题。

    2．新的重要探索

    在盐城市人大常委会党组领导下，经过酝酿协商、调查研究、征求意见、反复修改，凝聚各方面的智慧和共识，作出了《盐城市人民代表大会常务委员会关于全力推进“五个一”战略工程实施的决议》。

    2月20日，盐城市人大常委会党组召开第一次会议。市委书记、市人大常委会主任、党组书记王荣平主持会议，要求人大必须增强“四个意识”，提高履职水平。盐城市人大常委会常务副主任、党组副书记倪峰作了市人大常委会工作情况的汇报，提出市七届党代会上市委提出“产业强市、生态立市、富民兴市”的战略，以及随后提出的“五个一”战略工程，在全市干群中产生强烈反响，应当抓住新形势下贯彻中央、省委强调人大讨论决定重大事项的新要求，通过人大依法行使重大事项决定权，将市委的主张转变为地方权力机关的国家意志，以确立市委关于“五个一”战略工程的法定效力和法定地位。市人大党组会议决定对作出“五个一”战略工程的决议开展调研。

    根据市人大常委会党组的部署，市人大常委会主任会议决定由市人大常委会环境资源与城乡建设委员会具体组织调研。通过召开各县（市、区）人大常委会、盐城经济技术开发区、城南新区以及市各相关部门负责同志座谈会，充分听取各地各部门关于推进“五个一”战略工程实施的建议和意见，在此基础上形成《决议（草案）（征求意见稿）》，然后在吸纳各方面意见认真修改后，提请主任会议研究，市人大常委会主任会议决定，在听取和审议市政府关于全力推进“五个一”战略工程的专项工作报告的基础上，由市人大常委会作出相应的决议。

    3．重要的实践意义

    第一，通过地方人大行使重大事项决定权的法定程序，及时准确地把地方党委的决策部署转变为国家意志，有力地贯彻落实地方党委决策部署。“五个一”战略工程，是中共盐城市委深入贯彻落实省、市党代会精神，围绕“两聚一高”主题和“产业强市、生态立市、富民兴市”发展导向，立足打牢发展基础、着眼补齐民生短板、致力构筑长远优势作出的战略部署。通过盐城市人大常委会作出决议，把党委的部署转化为对全市各级国家机关、社会团体、企事业组织和全体市民都有约束力的共同目标、共同责任，以动员全市广大干群持续推进、久久为功、脚踏实地、务求实效，为全力推进“五个一”战略工程实施而共同奋斗。

    第二，地方人大常委会在听取和审议地方政府重大事项工作报告的基础上作出相应决议，有力地推动和支持地方政府重要工作的开展。中共盐城市委提出实施“五个一”战略工程，起初市政府没有详细的实施意见，甚至对具体目标和措施还很模糊，后来，由于要向市人大常委会报告，市政府才作出深入调研，深化认识，形成系统的实施方案。市政府明确坚持统筹规划、全面推进，坚持高端定位、高效推进，坚持生态优先、有序推进，坚持协调联动、合力推进。市政府认识到，“五个一”战略工程作为一项基础性、系统性和全面性工作，涉及环节多，推进周期长，建设任务重，需要聚集全市资源要素，聚合各种有效力量，市县上下联动，部门协调配合，创新思路和方法。市人大常委会对此作出决议，是对市政府实施“五个一”战略工程的强有力的支持和制度保障，有利于动员全市人民攻坚克难，主动作为，共同推动实施。

    第三，地方人大常委会正确有效地行使重大事项决定权，能够有效地实现人大依法履职、充分发挥人大制度优势。盐城市新一届人大常委会第一次会议，围绕贯彻落实中共盐城市委最为关注的“五个一”战略工程作出决议，在全市产生了广泛深刻的重大影响，全市各级人大、各级政府、社会各界包括新闻舆论宣传等各方面，形成了围绕实施市人大常委会“五个一”决议的浓厚氛围。盐城市新一届人大常委会工作实现了高起点开局、高效率运行，人大工作树立起有作为、有实效、有权威的良好形象，极大地增强了全社会包括全市人大系统对人民代表大会制度的自信心。

    二、盐城市新一届人大常委会讨论决定重大事项的重要启示

    1．旗帜鲜明讲政治是地方人大常委会正确把握人大讨论决定重大事项的关键。在深入学习贯彻中办〔2017〕10号文件和省委〔2017〕8号文件的过程中，市县乡人大往往在人大讨论决定重大事项的范围界定方面绞尽脑汁。因为宪法法律对人大讨论决定重大事项的范围规定得还不够具体，需要地方党委、地方人大、地方政府根据各地经济社会发展的实际作出具体规定。对重大事项界定得越明确，越有利于人大讨论决定重大事项决定权的行使。但是，因为各地情况千差万别，且经济社会发展是个动态的过程，可以说，无论对重大事项范围界定得多么明确，也都无法刻板地机械地照搬照套。这就要求我们在实践中，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。特别要求地方人大常委会党组和主任会议、常委会组成人员要旗帜鲜明讲政治。要站在党和人民的立场上，从全局和中心工作的高度，及时准确地敏锐地发现识别地方经济社会发展中的重大事项，就党委要求的、政府能为的、人民期盼的重大事项正确做出决定，加以有力持续推进。

    盐城市新一届人大常委会之所以能够正确地作出《关于全力推进“五个一”战略工程实施的决议》，就在于盐城市新一届人大常委会党组旗帜鲜明讲政治。中共盐城市委作出关于实施“五个一”战略工程的部署，是有机联系的整体，涵盖经济社会各个方面，对于盐城市战略全局和长远发展具有重大引领作用。“一张网”是战略命脉，“一桶水”是民心所盼，“一部车”是产业根基，“一片林”是生态屏障，“一座城”是美好家园。每一项都是带动作用大、辐射能力强的系统工程，每一项都是最需办、应该办、又必须办好的大事实事。实施“五个一”战略工程，是贯彻“两聚一高”要求的“盐城路径”，是推进“产业强市、生态立市、富民兴市”的“强劲抓手”，是构筑长远竞争优势的“战略支点”，是民生所需、发展所向、人民所盼，充分体现了全市人民的共同意志和愿望。

    2．建立健全人大讨论决定重大事项决定权机制是人大行使重大事项决定权的制度保障。为贯彻落实中央和省委关于健全人大讨论决定重大事项制度和各级政府重大决策出台前向本级人大报告的文件精神，中共盐城市委以及盐城市各县（市、区）委，盐城市人大常委会及各县（市、区）人大常委会和各级政府均出台相应的实施办法，这就使建立健全人大讨论决定重大事项的制度更加具体、更具操作性。

    结合盐城市新一届人大常委会作出重大事项决定的崭新实践，我们认为建立健全人大讨论决定重大事项制度要形成以下几方面的重要机制：

    一是重大事项决定的领导机制。中央中办〔2017〕10号文件中明确规定：“各级党委要加强对人大讨论决定重大事项、各级政府重大决策出台前向本级人大报告工作的领导，贯彻全面深化改革和全面依法治国的要求，支持和保证人大依法行使重大事项决定权，健全党委集体研究重大事项、重大决策工作机制，善于把党的重大决策部署通过法定程序转化为国家意志，要发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，保证国家机关依法履职协调一致地开展工作。”各级党委对人大讨论决定重大事项的领导，这是最重要的机制。联系到盐城市新一届人大常委会作出的第一个重大事项决定的实践，是中共盐城市委正确领导的结果，也是充分发挥了市委书记同时担任人大常委会主任的优势的生动实践。在县级人大常委会主任、乡镇人大主席单设的情况下，县乡人大讨论决定重大事项，更主要的是依靠健全党委的有关领导机制。

    二是地方人大常委会的依法履职机制。宪法和有关法律对地方人大常委会行使重大事项决定权作出了明确规定，为贯彻落实宪法法律规定，各级人大常委会制定了实施细则。各级人大常委会要依法依规办事，市县人大常委会党组要以强烈的责任感和使命感，以敢于和善于担当的精神，既坚持党的领导，应当及时向同级党委请示报告，又服务大局，深入调研、积极主动作为。盐城市新一届人大常委党组在依法行使人大重大事项决定权方面，体现了崇高的使命感和责任担当。

    三是协调调研和程序机制。健全讨论决定重大事项协调机制。地方党委、人大常委会、政府的办公厅（室）要加强沟通协商讨论决定重大事项的议题。通过沟通协商，由人大常委会党组报同级党委同意后，列入人大常委会工作计划。盐城市第一届人大常委会党组作出对全力推进“五个一”战略工程实施的决议，体现了坚持党的领导和人大常委会依法履职的统一。盐城市人大常委会召开会议前，市人大常委会环境资源与城乡建设委员会具体组织了深入调研。盐城市人大常委会在听取和审议市政府对实施“五个一”战略工程报告的基础上，由市人大常委会环境资源城乡建设委员会，就相关重要决议涉及的基本情况、重要性、可行性做出充分说明。这样就保证了盐城市新一届人大常委会作出的第一个重大事项决定，具有充分的法律依据和政策依据和事实依据，从而具有法定效力和法定权威。

    3．综合运用人大常委会的法定职权是落实人大重大事项决定的强有力措施。人大讨论决定重大事项的目的是要保证决定目标的实现。为了保证人大常委会决定的落地生根，真正取得实效，人大常委会决不能将决定束之高阁、变成一纸空文，而要综合运用人大的立法、监督、代表工作等多种途径，千方百计保证人大所作出的重大事项决定落地见效。

    盐城市新一届人大常委会在作出了第一个重大事项决定后，十分注重综合运用人大的各项职权保证决定的实施，要求全市各级人大及其常委会要坚持围绕中心、服务大局，切实以省、市党代会精神和“五个一”战略工程决议统领各项工作，依法履行职责，积极主动作为，强化上下联动，持续聚焦发力，全力推进市委重要决策部署和市人大常委会关于“五个一”战略工程的决议贯彻落实到位。

    一是加强重大领域立法。坚持“不抵触、有特色、可操作”地方立法原则，在地方立法权限范围内，主动适应“五个一”战略工程建设和管理等方面的立法需求，精选立法项目，编制五年立法规划，充分发挥好地方立法的引领、推动、规范和保障作用。

    二是推动法律法规实施。坚持问题导向，树立法治思维，通过推动相关法律法规的实施，切实解决“五个一”战略工程实施中的一些突出问题。将市人大常委会直接检查与委托基层人大开展检查相结合，人大执法检查与“一府两院”自查自纠相结合，法律监督与地方立法、工作监督等其他监督方式相结合，人大监督与舆论监督、社会监督相结合，保证法律法规有效贯彻实施，为改革发展和“五个一”战略工程实施营造好的法治环境。

    三是实施正确有效监督。根据时序进度要求，将“五个一”战略工程重点项目实施情况作为监督工作的重点，纳入人大常委会会议、主任会议审议和讨论议题；常委会审议时，安排对部分重点工程实施情况开展专题询问、专项工作评议、述职评议，并进行满意度测评，测评结果向市委报告，向市政府通报，提供相关部门考核、考察时参考；对常委会审议意见、评议意见以及主任会议纪要等贯彻落实情况进行持续跟踪监督，对无特殊原因严重滞后的工程和项目，必要时启动质询程序，加大问责力度。

    四是充分发挥代表作用。全市各级人大代表切实增强对“五个一”战略工程重大意义的认识，积极参与“万名代表大走访”活动，密切同人民群众的联系，带头宣传和贯彻落实省、市党代会精神和党委、政府决策部署，把服务、支持和参与“五个一”战略工程实施作为履行代表职责的重要内容；各代表小组要根据本地实际，组织代表围绕工程实施情况开展专题调研和视察督查，及时将代表提出的合理化建议转交政府及有关部门研究处理。